Por Iván Lanegra, coordinador del Informe sobre Desarrollo Humano PNUD Perú

Si nos preguntaran ¿qué es el desarrollo? quizá podríamos responder “tener bienes o dinero” o “gozar de buenos servicios públicos”. O, tal vez, simplemente, “poder vivir bien”. La primera edición global del Informe sobre Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) de 1990, puso en alto una idea: el desarrollo debe entenderse y promoverse como un proceso de expansión de las libertades y oportunidades de las personas, haciendo posible que ellas puedan vivir la vida que valoran.

Para aproximarnos a esta concepción del desarrollo, el PNUD introdujo en 1990 un valioso instrumento: el índice de desarrollo humano (IDH). ¿Cómo se construye este índice? Utilizando los datos sobre la esperanza de vida al nacer, los años de escolaridad esperados y efectivos, así como el ingreso económico. Así, desde hace 35 años, los informes de desarrollo humano han actualizado este índice, brindándonos un instrumento (imperfecto, pero útil) de la evolución de la expansión de las libertades.

Además, cada informe de desarrollo pone énfasis en alguna cuestión clave para la agenda del desarrollo. Por ejemplo, en 2025, el PNUD lanzó un nuevo informe global denominado “Un llamado a decidir: personas y posibilidades en la era de Inteligencia Artificial”. También, este año, se ha publicado el Informe Regional sobre Desarrollo Humano titulado “Bajo presión. Recalibrando el futuro del desarrollo en América Latina y el Caribe”, el cual será acompañado de un informe sobre democracia y desarrollo a publicarse en setiembre de este año. A nivel nacional, el Perú ha publicado 7 informes, el primero en 1997, al cual le han seguido otros 6, con temas tan diversos como la competitividad, la descentralización, la densidad del Estado, el cambio climático y el reto de la igualdad y las dinámicas territoriales. 

Este año el PNUD Perú ha publicado un nuevo informe denominado “Actuar, confiar y conectar caminos: el valor de la acción conjunta para el desarrollo sostenible”, el cual tiene como eje la crucial relación entre la gobernabilidad y el desarrollo humano en el marco de la democracia y sus grandes desafíos, proponiendo acciones para promover un círculo virtuoso entre la efectividad estatal y la legitimidad democrática, entendiendo que una gobernabilidad efectiva nos conduce al desarrollo humano. Este informe, además, actualiza al año 2024 el índice de desarrollo humano a escala distrital. También actualiza el índice de densidad del Estado, un instrumento creado por el PNUD Perú en 2009 y que expresa la presencia de determinados servicios claves para el desarrollo humano en cada uno de los distritos del país.

Es muy importante señalar que la preparación del informe se nutrió —desde el diagnóstico hasta sus propuestas— de un amplio proceso participativo que involucró a más de 500 personas en 12 departamentos de las distintas regiones del país. Participaron actores del sector público y privado, de la sociedad civil, de los medios de comunicación, de la academia y de la cooperación internacional, incluyendo a jóvenes, mujeres y personas pertenecientes a los pueblos indígenas, al pueblo afroperuano, entre otros.

El informe sostiene que para ampliar las libertades que gozan las personas y reducir las brechas territoriales que caracterizan al país se requiere una gobernabilidad efectiva, legitimidad política, gobernanza democrática, y acuerdos e instituciones que garanticen que, a pesar de las asimetrías del poder, las personas reciban un trato justo. Amartya Sen, quien recibió el Premio Nobel de economía en 1998 por su contribución a la economía del bienestar, ha afirmado que siendo la expansión de las libertades humanas el fin del proceso de desarrollo, este requiere de medios, como instituciones sólidas, derechos básicos y libertades económicas, sociales y políticas, los cuales se refuerzan mutuamente. Por ello, el informe presenta un diagnóstico que permite enriquecer nuestra comprensión sobre dichos medios e identificar escenarios futuros posibles y sus consecuencias, planteando líneas de acción que promuevan la acción conjunta a favor de una gobernabilidad efectiva y democrática. ¿Cuáles son los principales resultados del diagnóstico?

a. La efectividad del sistema político. La evolución de los indicadores analizados sugiere que en el Perú el Estado enfrenta desafíos persistentes para aumentarla significativamente. Aunque aumenta lentamente la presencia estatal en el siglo XXI, se mantiene el patrón de despliegue desigual en el territorio, lo cual ha motivado una percepción mayoritaria de falta de calidad de los servicios públicos y de acceso desigual a estos, y de una insuficiente capacidad estatal para garantizar los derechos en todo el territorio. Junto a ello, los indicadores sobre el imperio de la ley no han mejorado significativamente.

b. Legitimidad del sistema político. Aunque la ciudadanía sigue considerando importante el régimen democrático y lo sigue prefiriendo frente a otras alternativas, la evaluación sobre su funcionamiento se está deteriorando. La percepción de la ciudadanía es que la responsabilidad del problema la tienen los representantes (casi 90%), antes que las leyes (37%) o la ciudadanía (26%). Por ello, no sorprende que la confianza en los representantes electos, las instituciones representativas y las organizaciones políticas sea de las más bajas en América Latina. Estas cifras sugieren problemas en el funcionamiento de la participación y la representación política. En este contexto, debe leerse el preocupante aumento del apoyo a salidas no democráticas como vía para resolver los problemas más serios del país.

c. Participación política. La participación electoral ha logrado mantenerse alta (en un sistema de voto obligatorio) aunque se observa un aumento del ausentismo electoral. Asimismo, la votación se ha fragmentado. Mientras que las protestas con objetivos políticos han aumentado, la percepción sobre la disposición de las autoridades a escuchar las demandas ciudadanas se mantiene baja. El entorno político peruano actualmente se caracteriza por un aumento de la polarización y una alta fragmentación. Si bien existen otros mecanismos de participación ciudadana más allá del voto y de la militancia partidaria, estos enfrentan muchas limitaciones y la mayoría de la ciudadanía prefiere no intervenir en el espacio público para discutir los problemas colectivos, y opta por los espacios familiares o los círculos muy cercanos. Una mayoría siente que los políticos no escuchan sus demandas. Las cifras muestran que los espacios de participación más utilizados son los que buscan atender alguna necesidad específica de servicios, bienes o de integración social. Las mujeres, aunque representan una mayoría en la militancia política, siguen estando subrepresentadas. 

d. Asimetrías de poder. Existe una alta percepción de que se gobierna para los intereses de los poderosos, así como una persistente percepción de discriminación. En tanto, las desigualdades económicas y territoriales son consideradas las más importantes. En este contexto, debe destacarse el crecimiento de las economías ilegales en años recientes, así como la persistencia de la alta informalidad en el ámbito económico. Estas circunstancias generan que los actores con menos poder —como las mujeres, los pueblos indígenas, el pueblo afroperuano, la población refugiada y migrante, entre otros— sean también más vulnerables a sufrir las consecuencias de los déficits de gobernabilidad. Por ejemplo, enfrentan un riesgo significativo de ser víctimas de violencia o de recibir un trato desigual o arbitrario, lo cual se refleja en la percepción mayoritaria de una falta de vigencia de la igualdad ante la ley. Todos estos factores contribuyen a la débil confianza institucional y a la desconfianza interpersonal, lo cual obstaculiza la cooperación tanto entre individuos como entre colectivos.

Para superar los desafíos que nos presenta el diagnóstico resulta necesario actuar conjuntamente en la construcción de un círculo virtuoso entre efectividad y legitimidad, a través de un camino secuencial y progresivo que aproveche las oportunidades presentes y futuras, generando confianza mediante la acción. Es, por ello, un llamado a actuar, confiar y conectar caminos, reconociendo el valor que tiene la acción conjunta, un esfuerzo colectivo que permita construir una gobernabilidad efectiva responsable, y que ofrezca un sentido de comunidad política que oriente a las peruanas y los peruanos hacia el desarrollo sostenible.