¿Cree usted que el país está gobernado para el interés de unos pocos grupos poderosos o está gobernado para el bien de todos? Según datos sobre percepciones de Latinobarómetro de 2018, el 79% de los ciudadanos de los países latinoamericanos creen que su país está gobernado para unos pocos grupos poderosos. Esta es la cifra más alta desde que comenzaron a recopilarse estos datos en 2004. En países como Brasil y México esta cifra alcanza el 90% y el 88%, respectivamente.

La creencia cada vez más generalizada de que los países son gobernados para beneficiar a "unos pocos" en lugar de "a la mayoría" sugiere que la legitimidad de las instituciones puede estar cayendo en la región. Podemos pensar en tres fuentes de legitimidad*: legitimidad de resultados, cuando un gobierno cumple confiablemente con sus compromisos, como la prestación de servicios públicos; legitimidad procesal o basada en procesos, derivada de las percepciones de imparcialidad en la forma en que se diseñan e implementan las decisiones, políticas o leyes; y la legitimidad relacional, donde los individuos reconocen la autoridad basándose en un conjunto compartido de valores y normas.

En el Gráfico 1 lo que estamos viendo, tal vez, en la erosión de la legitimidad procesal. ¿Por qué la legitimidad procesal es importante para el desarrollo? Porque cuando las personas creen que las reglas son justas es más probable que las cumplan voluntariamente. El cumplimiento voluntario es un habilitador clave de la cooperación y la coordinación y por lo tanto, en última instancia, una base importante de dinámicas positivas de gobernanza y desarrollo en el tiempo. Como explica Margaret Levi, "(...)los ciudadanos están dispuestos a aceptar una política que no prefieren, siempre y cuando se haga de acuerdo con un proceso que consideren legítimo, y están menos dispuestos a cumplir con una política que les guste si el proceso fue problemático ".

Una medida ampliamente utilizada de la disposición de los ciudadanos a cooperar es la moral tributaria. Dado que las ganancias de evadir impuestos son altas respecto a los costos potenciales (es decir, las sanciones), las personas “deciden” si pagar impuestos o no. Es probable que esta decisión se vea afectada por sus percepciones sobre los aspectos procesales de la legitimidad, es decir, si perciben que el sistema tributario es justo, tanto en términos de cómo se recaudan los impuestos como de cómo se gastan. La decisión también está influenciada por consideraciones estratégicas relacionadas con la existencia de sanciones, pero dejemos eso de lado por un momento por el bien del argumento

El gráfico 2 apunta a desentrañar la situación en algunos de los países de América Latina y el Caribe utilizando datos de Latinobarómetro, que pregunta a los ciudadanos "¿cuán justificable cree Ud. que es evadir impuestos?". Los encuestados responden en una escala de 1 ("para nada justificable " ”) a 10 (" totalmente justificable "). En el gráfico, la proporción de personas que responden más de 5 se muestra como aquellos que piensan que es "justificable" evadir impuestos. Lo que vemos es que, si bien la mayoría de los ciudadanos en todos los países manifiestan desacuerdo con la idea de evadir impuestos, existe una relación clara y positiva entre la proporción de personas que piensan que su país está gobernado en interés de unos pocos grupos poderosos y la proporción de quienes piensen que es justificable evadir impuestos.

Si los ciudadanos no creen que las instituciones responden a las necesidades de todos, pueden optar por no cooperar. Podemos pensar en esto como "optar por salir" del contrato social. Esto también puede materializarse en la decisión de confiar en la prestación privada de servicios tales como educación y salud. En América Central, por ejemplo, hay tres veces más personal de seguridad privada que personal policial oficial. Este tipo de "salida" tiene consecuencias para la cohesión social entre los grupos y puede potencialmente generar conflictos a medida que se erosiona la estabilidad del contrato social. Por ejemplo, la frustración que estalló durante las protestas de 2013 en Brasil antes de la Copa Mundial de 2014 con manifestantes demandando "estándares de la FIFA" para sus escuelas públicas y centros de salud puede verse como un reflejo de la creencia de que el dinero público se estaba gastando injustamente en beneficio de unos pocos poderosos en lugar de los intereses colectivos de muchos.

Ahora, ¿qué pueden hacer los encargados de las políticas públicas para mejorar esta dinámica? Un buen punto de partida para promover la legitimidad procesal es mejorar los mecanismos de responsabilidad "ex ante" mediante la creación de un proceso de toma de decisiones más participativo o inclusivo que responda a las demandas de los ciudadanos comunes. En otras palabras, expandir la arena política, que es el lugar donde se manifiestan las asimetrías de poder. Si bien esto es fácil de decir, es difícil de hacer, especialmente dada la inercia histórica de las instituciones y la distribución del poder en la sociedad. Las "instituciones extractivas" creadas en América Latina hace siglos todavía tienen impactos en la desigualdad, el nivel de ingresos, las disparidades raciales, entre otros aspectos. Sin embargo, esto no significa que el cambio sea imposible. Cambios incrementales, como el aumento en la capacidad de contestabilidad en el ámbito de las políticas al permitir que se escuchen las voces de más ciudadanos pueden ser cruciales para trazar el camino hacia un nuevo equilibrio tanto para la gobernanza como para el desarrollo.

* Ver “Rethinking Trust and Legitimacy: A Functionalist Approach” (2016) por Luis-Felipe Lopez-Calva y Samantha Lach para una discusión más profunda sobre diferentes tipos de legitimidad, incluida la legitimidad basada en resultados y la legitimidad basada en relaciones.