Le budget est l’acte par lequel est prévu et autorisé l’ensemble des charges et des ressources de la commune. Le budget prévisionnel, sur le plan juridique est un projet de loi de finances qui doit être examiné et autorisé par le parlement. Après vote elle est la loi de finances pour l’année votée.

Le cadre juridique

Le budget se prépare et s’exécute d’après un cadrage juridique précise : Loi Organique des Finances

Les principes budgétaires

Le principe d'annualité est souvent cité en premier lieu pour insister sur le fait que le budget ne saurait, pour des raisons d'opérationnalité fiscale, déborder le cadre annuel qui coïncide avec l'année civile La budgétisation des projets d'investissement public dont la réalisation s'étend sur plusieurs années s'effectue par atténuation du principe d'annualité. Pour ce faire, les outils prévus par le législateur sont les crédits de report, les crédits d'engagement et les comptes spéciaux du Trésor.

Le principe d'universalité, autre principe meublant l'édifice budgétaire, est fondé pour sa part sur la règle du montant intégral des produits et sur la non-affectation préalable des recettes. " il est fait recette du montant intégral des produits, sans contraction entre les recettes et les dépenses, l'ensemble des recettes assurant l'exécution de l'ensemble des dépenses". Des exceptions à ce principe coexistent cependant avec ces règles en dehors et ou au sein du budget général. Dans le premier cas, les affectations spéciales de certaines recettes à des dépenses prédéterminées prennent la forme de comptes spéciaux du Trésor, alors que dans le second cas, elles sont générées par des procédures comptables particulières concernant les fonds de concours, les dons (article 22) et les rétablissements de crédits (article 23).

Le principe de spécialité, dicté par la nécessité d'informer de manière précise sur la façon avec laquelle les crédits autorisés par le Parlement vont être utilisés par le Gouvernement, met en place une présentation budgétaire en fonction de la nature et de la destination de ces mêmes crédits. "Les dépenses du budget général sont présentées, à l'intérieur des titres, par chapitres, subdivisés en articles, paragraphes et lignes, selon leur destination, leur objet ou leur nature [2] ".

"Pour chaque département ministériel ou institution, il est prévu, en ce qui concerne les dépenses de fonctionnement, un chapitre pour le personnel et un chapitre pour le matériel et les dépenses diverses. Les dépenses d'investissement comportent un chapitre par département ministériel ou institution".

Le principe de l'unité est oblige à avoir un document budgétaire unique pour l'ensemble des dépenses et des recettes de chacune des institutions publiques dont l'Etat. Pour ce dernier, un tel document est la loi de finances de l'année qui regroupe en plus du budget général, les budgets annexes et les comptes spéciaux du Trésor. Cette présentation permet de concilier le principe de l'unité avec la diversité et la particularité qui caractérisent les opérations budgétaires de l'Etat.

Présentation de la loi de finances et structure des morasses budgétaires

S'agissant de la présentation de la loi de finances, celle-ci se structure en deux grandes parties relatives aux données générales de l'équilibre financier, pour la première, et aux moyens des services pour la seconde.

La première partie arrête les dispositions relatives à l'équilibre des ressources et des charges de l'Etat et comporte notamment :

La deuxième partie de la loi de finances, de portée comptable, consiste notamment en la ventilation des charges de l’Etat, par chapitre pour les dépenses du budget général, par compte pour les comptes spéciaux du trésor et par service pour les services de l'Etat gérés de manière autonome.

Les dépenses du budget général sont groupées sous trois titres : les dépenses de fonctionnement, les dépenses d'investissement et les dépenses relatives au service de la dette publique. A l'intérieur des titres, les dépenses sont présentées par chapitres subdivisés en articles, paragraphes et lignes, classés respectivement selon un ordre arborescent [3].

Trois chapitres sont prévus pour chaque département ministériel ou institution : un pour les dépenses d'investissement et deux pour les dépenses de fonctionnement. Ces dernières sont, en effet, réparties en deux chapitres réservés, respectivement, au personnel et au matériel et dépenses diverses.

L'article, traduisant une destination particulière des crédits, renseigne sur l'entité dépensière, laquelle correspond, en général, à une direction d'un ministère. Quant au paragraphe, il correspond à l'objet de la dépense, autrement dit à un projet bien déterminé. En ce qui concerne la ligne, subdivision fragmentaire de la dépense, elle est liée à la nature du crédit c'est-à-dire à chacune de ces opérations élémentaires donnant corps à un projet donné.

Tableau 1 Le tableau suivant est un extrait de morasse correspondant à l’exemple ci-dessus :

Code Fonc.	Code Eco.	Art.	§	Ligne	Nomenclature des services et des dépenses	Crédit de Paiement pour l'année budgétaire 2004	Crédit d'engagement pour 2005 et suivantes
					Rubriques
35		31			DIRECTION DE L'ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
			31		CONSTRUCTION, AMENAGEMENT ET EQUIPEMENT DES FACULTES DES SCIENCES
	881			10	Etudes liées à la construction de bâtiments	---	---
	811			20	Achat de terrains	---	---
	8211			30	Construction de bâtiments administratifs	---	---
				. . .

C'est au sein des morasses budgétaires que la présentation du budget se trouve appliquée au moyen d'une codification qui réserve

Une telle codification répond au besoin d'une gestion informatisée et moderne des morasses budgétaires qui se trouvent depuis 1989, date de la réforme de la nomenclature budgétaire, enrichies par des codes économique et fonctionnel.

Cette nomenclature juridique [4], introduisant une classification administrative via les notions de chapitre et d'article, permet de délimiter les responsabilités au niveau de l'exécution du budget.

Cependant, elle demeure insuffisante par ce qu'elle ne renseigne pas sur tous les aspects de l'activité budgétaire en termes d'analyse et de suivi de l'efficacité, de l'efficience et de l'équité des dépenses publiques.

Cycle de préparation et d'adoption de la loi de finance

Le processus d'élaboration du budget, s'appuyant sur un référentiel de base de la stratégie budgétaire, débute par le choix de la stratégie budgétaire à adopter avant d'aboutir à l'établissement des morasses budgétaires en passant par la détermination des plafonds des charges et des ressources et l'envoi de la lettre de cadrage aux différents départements ministériels.

Quant à la stratégie budgétaire, elle est proposée, à la primature, par le ministère chargé des finances sur la base du cadrage macroéconomique préétabli en fonction de l'évolution tendancielle du taux de croissance, de l’épargne et investissement publics et des résultats de la campagne agricole(1). Ainsi, tout en tenant compte de la nécessaire sauvegarde des équilibres fondamentaux, cette stratégie est formulée, de manière optionnelle, sous forme de scenarii portant sur le niveau des recettes attendues qui détermine en partie le volume des dépenses, le reste étant déterminé par le niveau de déficit budgétaire soutenable pour le budget, c'est-à-dire le financement disponible par endettement public.

Les conclusions de ce travail (esquisse budgétaire) (2)sont présentées au conseil du gouvernement qui se tient, en principe avant le 1er mai de chaque année, pour arrêter les plafonds des charges et des ressources. Lors de ce conseil, le ministre chargé des finances fait le point sur l’exécution de la loi de finances en cours et présente la configuration de la loi de finances pour l’année prochaine.

Les grandes masses des recettes sont déterminées en tenant compte de la politique fiscale et des mesures de recettes et de revenus autorisés à mettre en place [6]. S'agissant des grandes masses des dépenses, elles sont arrêtées en prenant en charge les nouvelles dépenses et en instaurant des mesures de rationalisation.

Les grandes orientations issues de ce conseil ainsi que les priorités de la politique gouvernementale sont reprises dans une lettre de cadrage sous forme de circulaire adressée à chaque ministre par le premier ministre ou le ministre chargé des finances. Cette lettre de cadrage annonce les directives générales devant guider et présider à l’établissement des budgets sectoriels pour l’année suivante dans la limite des plafonds fixés pour chaque département. En annexe de cette circulaire, sont présentés les données budgétaires ventilées en postes budgétaires créés, en dépenses du matériel et de dépenses diverses et en dépenses d'investissement.

Après la réception des lettres de cadrage, les départements ministériels formulent des propositions budgétaires en fonction de l'évolution et des spécificités de leur politique sectorielle.

Ces propositions sont discutées dans le cadre de commissions budgétaires où sont représentés les départements concernés et la direction du budget du ministère chargé des finances. Les commissions budgétaires ont pour objet de s’assurer de la conformité des propositions des ministères avec les lettres de cadrage et les orientations et priorités du gouvernement.

Ainsi, ces commissions examinent les ventilations des crédits proposés sur la base des directives du gouvernement relatives à :

En cas de litige au niveau des commissions budgétaires, les différends sont soumis à l’arbitrage du ministre chargé des finances et du ministre concerné. Si les désaccords persistent, les cas litigieux sont soumis à l’arbitrage du premier ministre.

Lorsque les plafonds des crédits budgétaires sont arrêtés et éventuellement arbitrés par département et les dispositions à insérer dans la loi de finances sont mises au point, le montage de la loi de finances est établi. Par la suite, il est soumis à l’examen du conseil du gouvernement puis au conseil des ministres.

Parallèlement et dans le respect du calendrier budgétaire, les crédits arrêtés sont ventilés, par nature de dépenses et par département, dans des morasses budgétaires en accord avec la direction du budget.

Il convient de signaler que dans un souci d’amélioration, de présentation et de transparence, la loi de finances est accompagnée :

- d’un rapport économique et financier qui décrit le contexte national et international, le cadre macroéconomique dans lequel s’inscrit la LF ainsi que ses retombées;

Exécution de la loi de finances

L'exécution de la loi de finances débute le premier jour de l’année budgétaire (1er janvier) après sa publication au bulletin officiel. Elle se fait sur la base des règles de la comptabilité fixées par le décret Royal n° 330/66 du 10 Moharram 1387 (21 Avril 1967) portant règlement général de la comptabilité publique tel que, modifié et complété. Ces règles reposent sur deux principes fondamentaux:

Les opérations financières sont sous la responsabilité des ordonnateurs et des comptables, La séparation des ordonnateurs et des comptables.

Les ordonnateurs

Les ministres sont ordonnateurs principaux des recettes et des dépenses de leur département, des budgets des services de l'Etat gérés de manière autonome et des comptes spéciaux qui leur sont rattachés ainsi que des budgets annexes.

Toutefois, des décrets peuvent instituer ordonnateurs, des directeurs généraux ou directeurs lorsque les nécessités du service le justifient.

Les ordonnateurs peuvent, sous leur responsabilité et contrôle, instituer des sous ordonnateurs (ordonnateurs secondaires) auxquels ils délèguent leur pouvoirs dans les limites budgétaires et territoriales qu'ils précisent.

Les comptables

Ce sont des agents nommés par le Ministre des Finances, ou avec son agrément, chargés d’effectuer, au nom des organismes publics, des tâches qu’ils sont, en principe, seuls à pouvoir accomplir. Ils sont chargés notamment de:

De la prise en charge et du recouvrement des ordres de recettes qui leur sont remis par les ordonnateurs, des créances constatées par un contrat, un titre de propriété ou autre titre dont ils assurent la conservation, ainsi que de l'encaissement des droits au comptant ;

Du paiement des dépenses, soit sur ordre émanant des ordonnateurs accrédités, soit au vu des titres présentés par les créanciers, soit de leur propre initiative, ainsi que de la suite à donner aux oppositions et autres significations.

les comptables du trésor : le trésorier général (le comptable supérieur du Royaume), les trésoriers régionaux, préfectoraux et provinciaux, les percepteurs et les agents comptables centraux des représentations diplomatiques et consulaires ;

Autres comptables: les receveurs des douanes, de l'enregistrement et timbres, les conservateurs de la propriété foncière, … etc.

Quatre phases successives caractérisent le processus d’exécution de la dépense publique:

l'engagement: acte par lequel l'organisme public crée ou constate une obligation de nature à entraîner une charge ;

la liquidation de la dépense: son objet est de vérifier la réalité de la dette et d’arrêter le montant de la dépense ;

l’ordonnancement : acte administratif donnant, conformément aux résultats de la liquidation, l'ordre de payer la dette de l'organisme public. Cet acte incombe à l'ordonnateur.

le paiement: acte par lequel l’organisme public se libère de sa dette. Il est effectué par le comptable au vu de l’ordonnance de paiement émis par l’ordonnateur.

L'exécution des recettes

L'exécution de la loi de finances au niveau des recettes passe par trois étapes:

la liquidation: Il appartient aux ordonnateurs de constater les droits (s’assurer de la réalité des faits générateurs de la créance) et de liquider ces droits (appliquer les tarifs légaux à ces bases d’imposition).

l'établissement de l'ordre de recettes: sur la base des résultats de la l'étape de liquidation

le recouvrement: réception et prise en charge par le comptable des ordres de recettes émis par l’ordonnateur.

Contrôle de l'exécution du budget

L’exécution du budget est soumise essentiellement à deux types de contrôle : le contrôle a priori et le contrôle a posteriori.

le contrôle interne des Administrations : il repose sur des enquêtes et vérifications permanentes effectuées dans le cadre de l'exécution de la dépense publique ;

le contrôle des engagements de dépenses : il consiste en l’étude des pièces justificatives de la proposition d’engagement de la dépense. C’est un contrôle à caractère préventif effectué par les contrôleurs des administrations centrales au niveau des ministères et par les contrôleurs provinciaux en ce qui concerne les crédits délégués aux ordonnateurs des services extérieurs des ministères ;

le contrôle de la Trésorerie Générale du Royaume : c’est un contrôle des ordres de paiement effectué par les services de la Trésorerie Générale avant débours.

Le contrôle de la Cour des Comptes. Cette institution est chargée d’assurer le contrôle supérieur de l'exécution des lois de finances. Dans ce cadre, elle s'assure de la régularité des opérations de recettes et de dépenses des organismes soumis à son contrôle en vertu de la loi et en apprécie la gestion. Elle sanctionne, le cas échéant, les manquements aux règles qui régissent lesdites opérations.

En matière de discipline budgétaire et financière, la Cour exerce une fonction juridictionnelle à l'égard de tout responsable, de tout fonctionnaire ou agent de l'un des organismes suivants :

Les sociétés ou entreprises dans lesquelles l’Etat ou des établissements publics détiennent conjointement avec des collectivités locales, une participation majoritaire au capital ou un pouvoir prépondérant de décision.

En matière de contrôle de la gestion, le contrôle de cette Cour s’exerce essentiellement sur les organismes susvisés ainsi que sur :

les entreprises concessionnaires ou gérantes d’un service public, autre que celles qui sont soumises au contrôle des cours régionales ;

les organismes de prévoyance sociale, quelle que soit leur forme, qui reçoivent de l’un des organismes précités des concours financiers sous forme de cotisations patronales ou de subventions.

Cette Cour contrôle l’emploi des fonds publics reçus par les entreprises, autres que celles citées ci-dessus, ou par les associations, ou tous autres organismes bénéficiant d'une participation au capital ou d'un concours, quelle que soit sa forme de la part de l'Etat, d'un établissement public ou de l'un des autres organismes soumis au contrôle de la cour.

Le contrôle des cours des Comptes régionales. Dans le cadre de leurs compétences, plusieurs attributions leur sont assignées:

juger les comptes et contrôler la gestion des collectivités locales, de leurs groupements et des établissements publics relevant de leur tutelle ;

contrôler la gestion des entreprises concessionnaires ou gérantes d’un service public local et des sociétés et entreprises dans lesquelles les organismes précités possèdent, séparément ou conjointement, directement ou indirectement, une participation majoritaire au capital ou un pouvoir prépondérant de décision ;

contrôler l’emploi des fonds publics reçus par des entreprises, autres que celles citées ci-dessus, des associations, ou tous autres organismes bénéficiant d’une participation au capital ou d’un concours quelle que soit sa forme de la part d’une collectivité locale, d’un groupement ou de tout autre organisme soumis au contrôle de la cour régionale ;

exercer une fonction juridictionnelle en matière de discipline budgétaire et financière à l'égard de tout responsable, tout fonctionnaire ou agent des collectivités locales et de leurs groupements, des établissements publics relevant de la tutelle de ces collectivités et groupements, de toutes sociétés ou entreprises dans lesquelles des collectivités locales ou des groupements possèdent, séparément ou conjointement, directement ou indirectement, une participation majoritaire au capital ou un pouvoir prépondérant de décision.

concourir au contrôle des actes relatifs à l’exécution des budgets des collectivités locales et de leurs groupements.

Le contrôle du Parlement. Dans l’ensemble, le Parlement contribue à la transparence et à la responsabilité dans la gestion du patrimoine de l’Etat permettant ainsi de réduire le gaspillage des ressources. Dans l’exécution du budget, le Parlement intervient à deux moments pendant (contrôle en cours d’exécution) et après (après exécution : loi de règlement). Il clôture lui-même le cycle budgétaire qu’il avait lui-même ouvert avec l’autorisation de la loi de finances.

Chaque étape du cycle budgétaire constitue un point d’ancrage de l’analyse genre. Les outils d’analyse à utiliser sont répertoriés dans la partie II.

Au niveau du cadrage macroéconomique, il serait question, d’assurer à terme la désagrégation des données sur l’emploi par sexe dans les modèles macroéconomiques ; l’utilisation de la version 4 du Système de Comptabilité Nationale de 1993 qui porte sur une estimation plus exhaustive des activités économiques des femmes, ainsi que du secteur informel dans les comptes nationaux ; la prise en compte des activités de services non rémunérés, s’appuyant sur la nomenclature ICATUS et les études d’emploi du temps, dans un compte satellite.

Au niveau de l’esquisse de recettes et des charges, les questions d’efficacité socio-économique et d’équité selon le genre doivent être une partie intégrante de la démarche pour définir les priorités politiques et la répartition intersectorielle des enveloppes, eu égard aux contraintes budgétaires. Le cadrage stratégique est celui du développement humain, à savoir l’Initiative Nationale du Développement Humain [INDH]. Une évaluation genre de cette Initiative en vue de repérer les mesures concrètes sensibles au genre doit être réalisée.

La Lettre Circulaire et les lettres de cadrage sont des instruments stratégiques pour décliner l’adoption systématique de l’approche genre.

Selon l’optique genre, l’esquisse budgétaire pourrait être présentée en quatre catégories de dépenses:

Au cours des commissions budgétaires l’examen des enveloppes sectorielles peut se baser sur:

Au niveau de l’adoption de la loi de finances, les rapports accompagnant le projet de Loi de Finances peuvent inclure une analyse genre de la politique gouvernementale: L’impact de la conjoncture internationale, des mesures prises et les implications des engagements pris par le Maroc au niveau international doivent aussi être évalués sous une optique genre.

A titre d’exemple, les effets de la réduction des barrières tarifaires dans le secteur textile-habillement a une incidence négative pour l’emploi salarié des femmes vu la féminisation du secteur et la forte concentration de l’emploi féminin non-agricole dans ce secteur. Les retombées négatives et différenciées selon les différentes catégories de femmes et d’hommes doivent être analysées afin de prendre les mesures optimales et équitables.

Il y a lieu d’inclure un rapport genre des budgets sectoriels dans les notes de présentation accompagnant les morasses budgétaires.

De surcroît, à partir de 2005, le Rapport Economique et Financier contiendra une annexe genre. Cette annexe établira l’état des lieux dans la prise en compte de la dimension genre dans la programmation budgétaire, par département, et sera présentée selon l’articulation suivante :

Ventilation des crédits selon les trois catégories : séxo-spécifiques, action positive/égalité de chances, perspectives et projets de renforcement de la gendérisation.

Au niveau de l’exécution du budget, l’intégration de l’approche genre ne peut se faire qu’en analysant le suivi des dépenses à la lumière des engagements d’équité-genre.

Le Parlement peut interpeller le Gouvernement pour la prise en compte du genre dans le budget et dans le calcul des indicateurs. La commission des finances et les commissions sectorielles au niveau du Parlement peuvent également lancer des initiatives pour la prise en compte du genre dans la politique budgétaire. Il est parfaitement envisageable de créer des commissions ou sous-commissions spécialisées chargées d’intégrer une perspective de genre dans les lois [7] .

Cependant, quelques obstacles peuvent s’opposer à la mise en œuvre de la gendérisation du budget, dont notamment le manque d’informations sur les inégalités genre dans certains domaines et la faible implication des femmes au parlement. Aussi, le système statistique devrait être revisité pour produire des informations qui mettent en exergue les différences entre les femmes et les hommes, les filles et les garçons en matière d’accès aux services publics. Ces informations sont de nature à être utilisées par les parlementaires pendant les débats budgétaires.

[1] Cette partie sont des extraits du Manuel de formation en élaboration et analyse de budget sensible au genre du Maroc

[2] Dispositions de la Loi Organique des Finances

[3] Le chapitre étant formé par plusieurs articles, chaque article est composé de plusieurs paragraphes et, enfin, chaque paragraphe est constitué de plusieurs lignes.

[4] Le fondement juridique d'une telle nomenclature découle de l'article 29 de la loi organique relative aux lois de finances.

[6] La détermination des recettes est une opération menée conjointement par la primature et le ministère chargé des finances.

[7] C'est ce qu'ont fait d'autres parlements, voir « parlement, budget et genre » op.cit

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Fiche technique : Principes budgétaires et du cycle de préparation et d'adoption du budget : Le cas d'un pays spécifique : le Maroc.

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Fiche technique : Principes budgétaires et du cycle de préparation et d’adoption du budget : Le cas d’un pays spécifique : le Maroc.[1]