Informe Anual 2007

Gobernanza democrática: Fomento de la participación amplia y significativa

Se ha avanzado considerablemente en dirección a un mundo más democrático. No obstante, aún persisten muchas deficiencias en lo que hace a la democracia. Esto sucede en los países en que se concentra demasiado poder en pocas manos o en que los servicios públicos no funcionan o no llegan a las personas que viven en las zonas más remotas. Surgen cuando se niega el acceso al proceso político a determinados grupos porque no pueden votar o afiliarse a partidos políticos, o cuando la ley no se aplica coherentemente, impera la impunidad y se niega el acceso a la justicia.

Cuando las deficiencias de la democracia persisten, las sociedades se debilitan puesto que se arraigan las desigualdades. Así pues, si bien es decisivo ayudar a los países a establecer los mecanismos básicos de la democracia, como las elecciones, es igualmente importante apoyar la capacidad de éstos para que la participación sea significativa y guarde relación con la vida de los ciudadanos en general.

El PNUD: Instituciones mÁs representativas

El apoyo del PNUD a la gobernanza democrática se fundamenta en principios que reflejan los valores básicos de la organización, comenzando con el objetivo central de que el desarrollo humano debe aumentar las opciones de las personas. La gobernanza democrática amplía las opciones de las personas y tiene por objeto que éstas controlen sus propios destinos.

Para que la democracia pueda alcanzar su potencial pleno en beneficio de las personas se requieren instituciones que funcionen bien, por ejemplo una administración pública bien remunerada; un sistema judicial independiente; un parlamento que actúe cuando se extralimitan los que están en el poder; electricidad, agua y otros servicios públicos eficientes para todos y medios de difusión libres que brinden a los ciudadanos la información que necesitan para decidir por quién votar. El establecimiento de una democracia sólida exige instituciones que funcionen.
No es posible crear estas instituciones de la noche a la mañana, deben incorporarse en las estrategias de desarrollo de los países.

Alcanzar los ODM requiere voluntad política. Cumplir los Objetivos para 2015 no depende únicamente de opciones técnicas. Depende también, tal vez principalmente, de si los pobres tienen poder político y voz para ejercer influencia en las decisiones políticas que les afectan.

El PNUD se ha convertido en uno de los principales proveedores de servicios destinados a afianzar la gobernanza democrática, pues ha probado que puede obtener resultados sobre el terreno en todas las regiones del mundo, a menudo en condiciones sumamente difíciles. Trabaja con los países para fortalecer las instituciones democráticas básicas de los gobiernos centrales, regionales y locales. Facilita la interacción entre las personas y los Estados, mediante las elecciones, los partidos políticos, los grupos de la sociedad civil y los medios. El PNUD contribuye a fortalecer la capacidad de las instituciones de gobernanza para que respondan mejor a las necesidades de las bases, lo que a su vez mejora la rendición de cuentas y la representación. Estos aportes facilitan además la aplicación coherente y justa de las leyes y el suministro equitativo de los servicios públicos.

La asistencia de largom plazo ha permitido al Parlamento de Timor-Leste ampliar sus competencias para promulgar leyes y aprobar el presupuesto nacional. Asesores expertos internacionales enviados por el PNUD han colaborado con la reestructuración de las organizaciones y el desarrollo de conocimientos especializados en materia de gestión.

El PNUD hace especial hincapié en las competencias de gobernanza relacionadas con la gestión
económica, puesto que dicha gestión, orientada por prioridades acordadas públicamente, es fundamental para el desarrollo sostenible y económicamente equitativo. Además, el PNUD apoya los procesos de gobernanza democrática para cerciorarse de que se fundamentan en principios reconocidos internacionalmente, incluidos los derechos humanos.

En promedio el PNUD presta apoyo a elecciones en algún lugar del mundo cada dos semanas. En gran parte de su labor relacionada con elecciones el PNUD coopera estrechamente con el Departamento de Asuntos Políticos de las Naciones Unidas, combinando así la competencia política y operacional.

En las elecciones de 2006 en la República Democrática del Congo el PNUD colaboró estrechamente con la Misión de las Naciones Unidas en la República Democrática del Congo en apoyo de la Comisión Electoral Independiente recientemente establecida. Juntos dirigieron la misión de asistencia electoral de las Naciones Unidas más grande y compleja jamás emprendida, una iniciativa conjunta por un valor de 432 millones de dólares financiados por el Gobierno, la Comisión Europea y otros donantes. Las elecciones, en que participó más del 80% del padrón, fueron un logro importante en un país en que murieron hasta cuatro millones de personas a causa de la guerra civil y no se habían celebrado elecciones democráticas en más de 40 años. El PNUD y la Misión de las Naciones Unidas prestaron apoyo técnico y logístico indispensable que permitió a la Comisión Electoral Independiente diseñar y distribuir 30 millones de cédulas de votación y capacitar a 264.000 trabajadores electorales. El PNUD ahora está prestando apoyo a la nueva democracia en el fortalecimiento de la capacidad para obtener resultados favorables al desarrollo, incluidos servicios sociales básicos, para la población.

El proceso de preparación para elecciones puede llevar meses o años e incluye elementos que van desde enmiendas constitucionales hasta recaudos en materia de seguridad. El apoyo a Guyana para la celebración con éxito de sus elecciones en 2006 comenzó con una estrategia del PNUD elaborada en 2002. Esta estrategia apunta tanto a los componentes intangibles como tangibles de las elecciones, en este caso, la cohesión social y la mecánica electoral, respectivamente. Desde 1992 las elecciones en Guyana han sido violentas, generalmente debido a acusaciones de fraude exacerbadas por la desconfianza entre las distintas comunidades. La tensión ha obstaculizado el crecimiento de la economía potencialmente vibrante de Guyana y mantenido a una tercera parte de los guyaneses en la pobreza. El PNUD reunió a asociados nacionales e internacionales y a otros organismos de las Naciones Unidas en torno a un programa destinado a resolver problemas en distintas esferas. Grupos de la sociedad civil ylos partidos políticos participaron en el seguimiento de las reformas constitucionales y los acuerdos políticos, pues la lentitud de las reformas había sido uno de los ejes del conflicto.Mediante la colaboración
con la Comisión de Relaciones Étnicas de Guyana, 5.000 nacionales participaron en diálogos locales y regionales sobre las causas históricas del conflicto y formas de fomentar la armonía. Éstos culminaron con una conferencia nacional sobre resolución de conflictos. Al firmar un código de conducta para los medios, los periodistas se comprometieron a informar sobre política de manera más equilibrada. Con el apoyo del PNUD, la Comisión Electoral adquirió material electoral, verificó las listas de votantes y modificó el sistema de información sobre los resultados. El éxito de esta iniciativa multifacética se reflejó en la votación. La cobertura en los medios mejoró y
los grupos de la sociedad civil emitieron un sinfín de mensajes de paz. Por primera vez en la historia del país, se celebraron elecciones no violentas y los contrincantes políticos aceptaron los resultados sin cuestionamientos.

Una iniciativa que dio resultado en Benin utilizó las elecciones como una oportunidad para mejorar la ética y la transparencia de los partidos políticos. En el período anterior a las elecciones de 2006 el PNUD trabajó con distintos dirigentes de partidos políticos, representantes del sector privado y grupos de la sociedad civil en la formulación de un código de conducta que contenía 12 principios éticos básicos. Los 26 candidatos presidenciales y los dirigentes de los 10 principales partidos políticos finalmente se adhirieron al código. Algunos incluso comenzaron a utilizarlo como parte de sus campañas. Las elecciones transcurrieron pacíficamente y la experiencia se repitió en las elecciones legislativas de 2007, que se constituyeron en una oportunidad para que los partidos políticos y los candidatos fomentaran nuevamente la comprensión de la democracia prometiendo al electorado que observarían el código.

A nivel mundial la escasa participación de la mujer en política sigue siendo una de las deficiencias más importantes de la democracia. El PNUD respalda firmemente el aumento de la participación de las mujeres como votantes, candidatas y dirigentes políticas. En 2006 prestó asistencia a Kuwait, donde las mujeres participaron por primera vez en elecciones parlamentarias. Para la preparación y celebración de las elecciones, el PNUD se asoció con organizaciones de la sociedad civil para ayudar a preparar a las mujeres candidatas y divulgar información sobre la votación para que todas las mujeres que querían votar pudieran hacerlo. En vallas publicitarias, carteles en autobuses y avisos publicitarios por televisión se instó a las mujeres a que hicieran oír sus voces. Un prominente experto en derecho islámico de Marruecos dictó en Kuwait una serie de seminarios sobre el Islam y la participación política de la mujer. Finalmente, las mujeres no obtuvieron escaños en el Parlamento, pero el 35% de las mujeres en condiciones de votar lo hicieron, una tasa de participación mayor que la de algunas democracias de larga data.

En Mauritania el PNUD trabajó con otros tres organismos de las Naciones Unidas para fomentar el debate nacional sobre la aplicación de cupos para mujeres en política, en vista de su baja tasa de participación, de sólo el 3,5% en el Parlamento y los concejos locales de aldea. En virtud del proyecto se elaboró un estudio sobre los aspectos jurídicos de los cupos, se capacitó a posibles candidatas y, con organizaciones no gubernamentales, se realizó una campaña de concienciación pública sobre los derechos políticos de la mujer. Después de que el Gobierno de Mauritania aprobó un cupo del 20% en las listas electorales de 2005, se produjo un cambio: en las elecciones de 2006 el 30% de los funcionarios locales elegidos y el 17% de los parlamentarios fueron mujeres.

El PNUD propugna enérgicamente la necesidad de sistemas estadísticos que desglosen los datos por género. Las políticas de desarrollo pueden afectar de forma distinta a hombres y a mujeres, y éstas suelen ser las más perjudicadas debido a la discriminación. Sin datos desglosados por género no se pueden detectar ni abordar estas diferencias. En Túnez el PNUD trabajó con los encargados de la formulación de políticas nacionales en la elaboración de indicadores específicos para medir los efectos de las políticas públicas sobre la igualdad entre los géneros; estos indicadores fueron adoptados por la Oficina del Primer Ministro, el Ministerio de la Mujer, la
Familia, la Infancia y los Ancianos, y el Consejo Nacional de Estadística. En Camboya los nuevos indicadores utilizados por los donantes y el Gobierno orientan las políticas relativas a la violencia en el hogar, la educación de las niñas y la mortalidad materna e infantil. Gran parte de la labor del PNUD en relación con los indicadores de gobernanza ha recibido el apoyo de su Centro de Oslo para la Gobernanza, asociado con destacados pensadores de las principales instituciones de investigación y políticas de todo el mundo.

El PNUD presta apoyo a uno de cada cuatro parlamentos del mundo. Los parlamentarios son poderosos agentes de cambio, en particular durante las crisis y después de ellas. Ya sea al plantear las preguntas difíciles, al vigilar cómo se utilizan los recursos o al velar por que un gobierno recientemente elegido cumpla sus promesas, los parlamentarios son decisivos para que la gobernanza democrática funcione. Por ejemplo, la capacitación y el análisis técnico que el PNUD ha suministrado al Parlamento de Benin están contribuyendo a mejorar la vigilancia del desempeño del poder ejecutivo, a velar por la aprobación oportuna del presupuesto y a facilitar la promulgación de leyes.

La capacitación de mujeres parlamentarias en los Emiratos Árabes Unidos ha fortalecido su capacidad de redactar y promover la promulgación de leyes, lo que se ha traducido en políticas concretas que favorecen a la mujer, incluidas disposiciones para el aumento de la licencia de maternidad remunerada, la institución de la licencia de paternidad y la obligación de que los edificios federales tengan servicios de guardería. En Sri Lanka, en cuyo Parlamento de 225 miembros hay sólo 13 mujeres, el PNUD primero respaldó la formación de un grupo oficioso de mujeres y posteriormente, en 2006, envió a 11 miembros del grupo en un viaje de estudios a Sudáfrica, donde las mujeres se han constituido en una poderosa fuerza política. Las legisladoras de Sri Lanka estudiaron los métodos utilizados por las mujeres sudafricanas para obtener influencia política, incluidos los cupos de acción positiva. Regresaron a su país resueltas a promover nuevas leyes destinadas a aumentar la participación de la mujer. Por medio de la colaboración con el Ministerio de Empoderamiento de la Mujer y Desarrollo de la Infancia, el grupo oficioso está respaldando medidas para mejorar las competencias de liderazgo de la mujer y aumentar la concienciación sobre los derechos políticos de la mujer, también en los partidos políticos.

Una democracia sólida requiere una administración pública justa y eficiente. El apoyo a la reforma del sector público sigue siendo uno de los principales componentes de la cartera de programas de gobernanza democrática del PNUD, que abarca la reforma de la administración pública, la formulación de políticas, los métodos estadísticos racionales, una mejor prestación de servicios públicos y el buen funcionamiento de los sistemas de justicia. Así pues, en Liberia el PNUD colaboró para que en 2005 se celebraran elecciones pacíficas tras 14 años de guerra, y ahora presta asistencia para el restablecimiento de las instituciones públicas. Con el respaldo del PNUD el Gobierno está examinado los mandatos de los 20 ministerios, actualizando el reglamento de la administración pública, mediante el establecimiento de un código de conducta para funcionarios públicos y revisando los procedimientos de gestión financiera. En una evaluación de los gobiernos locales, que suelen estar al frente de la prestación de servicios sociales públicos, se formularon recomendaciones destinadas a definir sus funciones en la recuperación y reanudación del desarrollo de Liberia. Ahora, en cada uno de los 15 condados de Liberia se ha capacitado, con el apoyo del equipo de las Naciones Unidas en el país, a los comités de desarrollo a nivel de distrito recientemente establecidos en competencias relacionadas con la movilización social básica, la detección y resolución de conflictos, y la gestión de proyectos. Actualmente se están celebrando consultas con miembros de comunidades locales para la determinación de proyectos prioritarios de desarrollo. Asimismo, se está prestando asistencia al Ministerio de Justicia para aumentar el número de casos procesados de delitos sexuales y basados en el género, incluidas las violaciones.

Un aspecto importante de la labor del PNUD en la esfera de la reforma del sector público es la evaluación de la capacidad de detectar brechas y prioridades que requieren mejoras. En el Afganistán el Gobierno realizó un examen exhaustivo de la capacidad de todos los misterios, departamentos y organismos, que se constituyó en la evaluación de referencia. Actualmente el PNUD presta apoyo a la Comisión de Administración Pública mediante la capacitación de funcionarios para fortalecer las funciones básicas de gobernanza. Otras iniciativas complementarias se centran en el fortalecimiento de la capacidad de la administración pública provincial y de distrito para mejorar la prestación de servicios públicos.

La gobernanza transparente y responsable facilita la canalización más eficiente de la asistencia para el desarrollo a los que más la necesitan. Ya sea trabajando con los gobiernos para poner fin a la mala administración de los fondos obtenidos de los recursos naturales, como el petróleo o los diamantes, o ayudando a los legisladores a redactar legislación eficaz para prevenir la mala administración, el PNUD ocupa un lugar decisivo en las iniciativas mundiales de lucha por la transparencia.

En un informe del PNUD de 2006 sobre la medición de la corrupción en América Latina, preparado en asociación con Transparency International, se suministraron más de 100 herramientas distintas para 17 países. El grupo de redacción del informe colaboró estrechamente con asociados nacionales para trazar las pautas concretas de corrupción en cada uno de los países y formular los indicadores en función a éstas.

En Serbia el PNUD estuvo en condiciones de prestar asistencia para la redacción y aplicación de la Estrategia para la administración pública, en particular la nueva Ley de la administración pública, que fomenta la rendición de cuentas y la transparencia en los procedimientos de selección y contratación de personal, y desalienta el nepotismo y la corrupción. Además, en virtud del proyecto se evaluó por primera vez la Fiscalía y el Organismo de Lucha contra la Corrupción y se incluyeron recomendaciones y un plan de trabajo para mejorar la eficiencia de esas instituciones, que actualmente están en vías de aplicación.

En Mauricio el PNUD participó en la formulación de una estrategia nacional de derechos humanos que se tradujo en el Plan de acción nacional. Esto permitió la incorporación de instrumentos internacionales de derechos humanos decisivos en la legislación nacional, la presentación de informes a los órganos de las Naciones Unidas creados en virtud de tratados y la puesta en marcha de mecanismos de seguimiento de sus recomendaciones. Además, el proyecto permitió al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos coordinar un ambicioso proceso de consulta que, más allá del resultado inmediato de preparación de un proyecto de estrategia nacional de derechos humanos para Mauricio, estableció un espacio especial para el diálogo y la cooperación en materia de políticas para agentes de los derechos humanos estatales y no estatales. Asimismo, fortaleció la posición del PNUD como intermediario de alianzas y promotor confiable de procesos complejos con la participación de interesados múltiples en esferas como la gobernanza democrática y los derechos políticos, sociales, económicos y culturales, que no habían formado parte de su programa de desarrollo local desde hacía mucho tiempo.

En todas sus actividades el PNUD hace hincapié en las alianzas con organizaciones de la sociedad civil. En China el PNUD se ha asociado con la Unión Europea para apoyar la nueva prioridad asignada por el Gobierno central a la participación de la sociedad civil en la formulación de políticas, programas y leyes. El programa incluye un análisis de la contribución de la sociedad civil al desarrollo de China, consultas locales y nacionales sobre las leyes que rigen los grupos de la sociedad civil, proyectos piloto sobre procedimientos innovadores de registro de las organizaciones y asociaciones experimentales entre el Gobierno y la sociedad civil. La capacitación permite a los representantes de la sociedad civil mejorar sus competencias en materia de organización y comunicación. En 2007 el PNUD comenzó a prestar asistencia a algunos grupos para que ampliaran los servicios de asistencia jurídica en 15 provincias y fortalecieran la participación de las mujeres en la gobernanza local.

Asimismo, el PNUD presta apoyo a medios de difusión libres e informados. Es decisivo que la prensa informe a los electores y vigile la corrupción y el abuso de poder para que la democracia funcione a favor de los pobres. En el período anterior a las elecciones en países en situaciones posteriores a conflictos como Liberia y Sierra Leona, el PNUD afianza los conocimientos de los periodistas locales para que puedan informar independiente y constructivamente sobre el proceso democrático.

El Ecuador es un ejemplo de la labor del PNUD en el ámbito de la gobernanza económica. En ese país el PNUD ha colaborado con el UNICEF y el UNIFEM respaldando el Observatorio de la Política Fiscal, que vigila con independencia la política fiscal y las tendencias de las finanzas públicas. Éste, integrado por 20 representantes de la sociedad civil de posiciones políticas y conocimientos económicos diversos, pone de relieve la rendición de cuentas sobre la utilización de los fondos públicos y ha ayudado al Gobierno central a dar transparencia a las cuentas públicas y difundirlas entre la población. El análisis macroeconómico periódico, las recomendaciones de política y los boletines mensuales de evaluación del gasto social constituyen un recurso sumamente valioso para el sector público, los sindicatos, las universidades y las organizaciones políticas y económicas. Los diarios nacionales y 30 estaciones de radio nacionales cubren regularmente los informes del Observatorio, que también han sido utilizados por importantes bancos internacionales de inversión como J. P. Morgan y UBS. El Observatorio, que ahora recibe fondos complementarios del Banco Mundial y la Agencia Alemana para la Cooperación Técnica, participó recientemente en la evaluación de las políticas fiscales de lucha contra la pobreza. El informe correspondiente se distribuyó a todos los candidatos y partidos políticos que participaron en las elecciones de 2006 y desde entonces se ha constituido en la base del debate en curso entre organizaciones políticas, grupos de la sociedad civil, los medios y el sector privado sobre la protección de las inversiones sociales y la necesidad de disciplina fiscal.

La labor en materia de gobernanza democrática del PNUD en los distintos países contribuye a las redes de conocimientos del PNUD y se beneficia de ellas. En 2006, en el marco de una asociación con seis proveedores de asistencia electoral, el PNUD presentó la Red de Conocimientos Electorales ACE (www.aceproject.org). Un servicio de datos comparativos abarca 11 aspectos de las elecciones y 180 países, en tanto que en la sección de asesoramiento electoral se responde a preguntas sobre temas que van desde fotografías en las cédulas de votación hasta el voto obligatorio.

En 2007 se presentó la nueva red iKnow Politics (www.iknowpolitics.org), la primera red virtual que vincula a mujeres de todo el mundo que actúan en política. La red, diseñada por mujeres que participan en política, incluye una biblioteca en línea y un foro virtual en que las mujeres pueden intercambiar ideas y asesoramiento sobre el fortalecimiento de la participación de la mujer en la vida política. La red es el resultado de una asociación entre el PNUD, el UNIFEM y otras tres organizaciones internacionales que se ocupan de la gobernanza democrática.