Informe Anual 2007

Prevención de crisis y recuperación: Gestión de las amenazas y retorno a la estabilidad

El riesgo de sufrir una crisis, ya sea a causa de conflictos violentos o desastres naturales, no es igual para todos. Las disparidades meconómicas y políticas, así como otras formas de exclusión basadas en factores como el género, suelen determinar quién es más vulnerable, quién tiene más probabilidades de sobrevivir y quién tiene mejores posibilidades de recuperarse de una crisis. El PNUD ayuda a los países a gestionar los riesgos de las crisis, reducir las desigualdades de base que contribuyen a éstos y a restablecer las funciones económicas y de gobernanza básicas después de las crisis.

En su mayoría, los 118 conflictos en 80 lugares que se han producido desde 1989 han sido conflictos internos en países pobres. Aproximadamente la mitad de éstos se han reanudado en los primeros cinco años después de la firma de acuerdos de paz. En lo que hace a catástrofes naturales, desde 1975 el número ha aumentado drásticamente, de menos de 100 por año a 395 en 2006. Probablemente el cambio climático determine un aumento de estas cifras. Los 10 países más gravemente afectados por los desastres naturales en 2006, en lo que hace al número de personas que perdieron la vida o que sufrieron algún tipo de consecuencia, eran todos países en desarrollo.

Las crisis imponen cargas adicionales cuando los países no están adecuadamente preparados para hacerles frente. Por ejemplo, el 40% de los países menos adelantados luchan por responder a las necesidades de los desplazados internos. Muchos quedarán excluidos de la educación, el empleo productivo y la participación política constructiva durante varios años. Cuando persisten las crisis, las economías se contraen, los sistemas políticos se debilitan y la confianza pública desaparece. Se desaprovechan valiosos recursos.

El PNUD: Plataformas para el desarrollo

En el sistema de las Naciones Unidas, las intervenciones relacionadas con las crisis abarcan desde misiones de mantenimiento de la paz hasta asistencia a los refugiados. El PNUD desempeña un papel especial en la coordinación de las iniciativas de reducción de los riesgos y las actividades iniciales de recuperación del sistema de las Naciones Unidas, y aportan en particular su competencia técnica en materia de reducción de la pobreza y gobernanza democrática.

Inmediatamente después de la crisis en el Líbano de 2006, el PNUD ofreció ayuda al Ministerio de Medio Ambiente para limpiar un gigantesco derrame de petróleo frente a la costa causado por bombas.

Antes de que estalle una crisis en gran escala, el PNUD trabaja con los asociados nacionales e internacionales para aumentar los conocimientos y la capacidad para la gestión de los riesgos. Una mayor comprensión de las causas subyacentes de las crisis permite formular políticas más específicas de reducción de los riesgos y desarrollo. El fortalecimiento de la capacidad de negociación y formación de consenso puede dar a los sistemas políticos un carácter más inclusivo y mejorar su respuesta a las distintas preocupaciones públicas, dándoles así mayor legitimidad ante los ojos de una gran diversidad de personas.

Lo cierto es que cuando se produce una crisis, es indispensable el restablecimiento de las funciones básicas de gobernanza para suministrar los servicios básicos que necesita la población para retornar a la normalidad, desde la protección policial hasta la atención de la salud. El PNUD fomenta las medidas para mejorar los medios de vida y recuperar la seguridad. Ayudar a restablecer las relaciones sociales dañadas promueve la cohesión social necesaria para re-construir y, en caso de conflictos, sostener la paz. Las situaciones después de las crisis también brindan oportunidades importantes de incrementar la participación de la mujer en la consolidación de sociedades estables y plenamente democráticas. En todos los aspectos relacionados con la prevención de crisis y la recuperación, el programa de ocho temas para el empoderamiento de la mujer y la igualdad entre los géneros del PNUD incluye medidas para la potenciación de la mujer.

El PNUD contribuye a consolidar la paz y a poner a los países nuevamente en la senda del desarrollo en las principales situaciones posteriores a un conflicto en el mundo actual. Después del estallido del conflicto en el Líbano a mediados de 2006, el Gobierno recurrió al PNUD para fortalecer la capacidad del Comité Superior de Socorro de nivel ministerial y ayudar a la
Oficina del Primer Ministro a establecer de inmediato un sistema de gestión de datos y un informe diario sobre la situación que orientara la respuesta a la crisis. Los asesores de política del PNUD prestaron asistencia al Gobierno para la elaboración de un plan de recuperación temprana, que atrajo más de 900 millones de dólares en una conferencia de donantes celebrada en Estocolmo dos semanas después de la finalización de las hostilidades. Otras aportaciones se destinaron al conjunto de medidas de reforma de mediano plazo, que se centraron especialmente en la equidad social y la inclusión, en el marco de los ODM. Esta iniciativa se ajustó a la formulación de la solicitud de asistencia internacional del Líbano, que permitió reunir 7.600 millones de dólares. El PNUD se ha constituido ahora en el administrador del Fondo Fiduciario de Donantes Múltiples del Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo, establecido para encauzar las contribuciones de los donantes, y ha prestado asistencia a la Oficina del Primer Ministro a fin de establecer una base de datos sobre asistencia para el desarrollo para administrar los nuevos recursos.

Las iniciativas de recuperación temprana en el Líbano incluyeron la adquisición y distribución de
suministros de socorro locales, en asociación con grupos nacionales de la sociedad civil. Se desembolsaron fondos para la limpieza de escombros, la rehabilitación de la infraestructura básica y la reactivación de los servicios de más de 200 municipios. Tras el ataque con bombas contra la Central Eléctrica de Jiyeh, que produjo el derrame de miles de toneladas de petróleo frente a la costa, el PNUD trabajó con el Ministerio de Medio Ambiente para evaluar los daños y dirigir
una operación de limpieza exhaustiva. También ayudó a miles de pescadores a reemplazar las redes dañadas y a reconstruir los mercados de pescado, la base de sus medios de vida.

Los países aquejados por largos años de conflicto se enfrentan con retos especiales. Además de la destrucción de la infraestructura y en algunos casos de un retroceso drástico del desarrollo humano, muchos tienen recursos limitados y una capacidad mínima para salir adelante. No obstante, en estas situaciones el desarrollo es especialmente decisivo porque cuando las
personas no ven mejoras en sus vidas, la probabilidad de que vuelva a desatarse el caos es elevada. En 2006 el PNUD realizó actividades en 10 estados del Sudán Meridional mediante la prestación de asistencia para ayudar a restablecer los fundamentos de la administración pública y el imperio de la ley. Los gobiernos locales y de los estados carecían hasta de las competencias básicas para planificar y administrar eficazmente los recursos que ofrecían las fuentes internacionales y nacionales. En nueve estados, el PNUD capacitó administradores locales y de los estados, así como organizaciones no gubernamentales, sobre la forma de establecer prioridades de desarrollo y formular planes para alcanzarlas. Se ha creado un Foro de Gobernadores, que se ha convertido en la principal plataforma para el diálogo entre los estados y el gobierno central del Sudán Meridional. En virtud de otras formas de capacitación se han perfeccionado las competencias de jueces, abogados y agentes de policía, y los funcionarios judiciales de seis estados meridionales ahora se reúnen en foros con los que colabora el PNUD para formular estrategias sobre cuestiones fundamentales del orden público. En todo el Sudán, el PNUD administra la mayor iniciativa de recuperación de comunidades del país. Financiada por la Comisión Europea, incluye la coordinación de 48 organizaciones no gubernamentales y presta servicios a 800.000 sudaneses. El proyecto restablece un clima de normalidad y esperanza mediante la provisión de puntos de abastecimiento de agua, centros de cuidado de la salud, escuelas, sistemas de saneamiento y oportunidades para ganarse la vida. En Darfur el PNUD ha contribuido al establecimiento de siete centros de asistencia jurídica en los que personal parajurídico aumenta la concienciación acerca del imperio de la ley y los derechos humanos, y presta asistencia jurídica y servicios de mediación gratuitos, entre otros a personas pobres y desplazados internos. Los centros de asistencia jurídica remiten las cuestiones más graves a abogados en Darfur, que se ocupan de cientos de casos.

La recuperación económica es especialmente importante para la estabilidad después de los conflictos. En el Afganistán el PNUD ha distribuido casi mil millones de dólares de asistencia desde el Acuerdo de Bonn de 2001. Gran parte de esta ayuda se ha utilizado para el establecimiento de la Autoridad Provisional afgana, el restablecimiento de la administración pública nacional, la celebración de tres elecciones y la formación de la Asamblea Nacional. Una serie de programas se ocupa actualmente del apoyo para el desarrollo económico sostenible, con aportes considerables del Gobierno del Japón. Una actividad de colaboración con el Ministerio de Desarrollo Urbano, el Ministerio de Agricultura y las autoridades locales consolida las fortalezas conjuntas del PNUD, la FAO y el Servicio de las Naciones Unidas de Actividades relativas a las Minas para el Afganistán. El proyecto, que vincula el desarrollo rural y urbano en tres provincias, ha mejorado la infraestructura urbana, rehabilitado carreteras y reparado sistemas de riego, en muchos casos mediante el empleo de personas de grupos económicamente vulnerables como ex combatientes y mujeres. A principios de 2007 se habían registrado 91.000 días de trabajo. Más de 2.000 agricultores estaban utilizando nuevas semillas, equipo y ganado para incrementar la producción agropecuaria. En virtud del proyecto se habían establecido 650 viveros de árboles frutales y 600 invernaderos. La remoción de minas, que se realiza por conducto de organizaciones no gubernamentales afganas capacitadas, había liberado tierras para cultivo y mejorado el acceso a los mercados.

Si bien la situación en el Iraq sigue siendo compleja, el PNUD continúa respaldando distintas iniciativas en gran parte del país. Como coordinador de las iniciativas de los organismos de las Naciones Unidas que intervienen en la reconstrucción, administra los mil millones de dólares del Fondo Fiduciario para el Iraq del Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Asimismo, el PNUD desempeña un papel preponderante en la prestación de asistencia para la gobernanza
y la lucha contra la pobreza. Ayudó al Ministerio de Planificación y Cooperación para el Desarrollo a establecer la Dependencia de coordinación de la asistencia y una base de datos de aportaciones de donantes en que actualmente se registran subvenciones por 15.000 millones de dólares, la mayor base de datos de este tipo del mundo. Por medio de la capacitación se
han impartido conocimientos especializados de gestión moderna al Ministerio de Municipios y Obras Públicas y consolidado la capacidad de los gobiernos locales para planificar y prestar servicios. Con el objeto de zanjar las brechas de las instituciones del sector público, mediante la colaboración con la Organización Internacional para las Migraciones se ha trasladado al Iraq a expatriados iraquíes con contratos de corto y largo plazo. El PNUD presta ayuda al Ministerio de Municipios y Obras Públicas para la rehabilitación de instalaciones indispensables de agua y saneamiento, incluida una planta de tratamiento de agua que brinda servicios a un millón de residentes de Bagdad. Mediante alianzas con donantes y el Ministerio de Electricidad se modernizan importantes centrales eléctricas y redes de distribución eléctrica, y se fortalecen
las instituciones conexas. El Programa para la reconstrucción y el empleo en el Iraq suministró
empleo de corto plazo a unos 123.000 trabajadores en proyectos de pequeña escala de servicios básicos, recuperación de tierras agrícolas y limpieza de espacios públicos en ciudades y aldeas.

Una crisis, aun si tiene consecuencias sumamente perjudiciales, puede ofrecer oportunidades de incorporar nuevas formas de trabajar. El PNUD, que interviene desde las etapas más tempranas de una crisis, puede ayudar a los países a aprovechar esas oportunidades. En Sri Lanka las iniciativas Strong Places y Aid Watch del PNUD se emprendieron en respuesta al tsunami de 2004 y se han convertido en modelos de planificación participatoria y responsable del desarrollo local. En total, ambas iniciativas abarcan 13 distritos y 1.100 aldeas y han contribuido a fortalecer la capacidad de las comunidades locales para que la asistencia humanitaria se ajuste a las prioridades locales. Los miembros de las comunidades han aprendido estrategias básicas para hacer el seguimiento de las actividades de los grupos humanitarios en sus localidades y negociar con los organismos gubernamentales para que se satisfagan sus necesidades, entre otras cosas mediante reuniones con representantes de la Comisión de Derechos Humanos nacional y el Grupo de Trabajo para la Reconstrucción de la Nación después del tsunami. Por medio de pequeños subsidios se han fortalecido las iniciativas locales de recuperación emprendidas por grupos comunitarios, en tanto que los centros de recursos de la comunidad imparten capacitación para obtener empleo y educación sanitaria, además de información sobre los derechos humanos básicos y otros derechos. En virtud del proyecto se mejoraron notablemente los canales de comunicación entre las comunidades y sus gobiernos, y se llegó a un acuerdo sobre nuevas prioridades locales de desarrollo, entre éstas la diversificación de los medios de vida. Antes del tsunami muchas comunidades dependían principalmente de un único recurso natural, que fue arrasado por las olas.

En el Pakistán el PNUD sigue prestando asistencia para el restablecimiento y mejoramiento de la capacidad de los gobiernos locales destruida por el gran terremoto de 2005. En la Provincia de la Frontera Noroccidental, en que algunos funcionarios del gobierno local trabajaban en tiendas de campaña, se adquirieron oficinas prefabricadas que podían instalarse y utilizarse fácilmente e incluían muebles y una computadora. La capacitación permite a los funcionarios locales adquirir conocimientos sobre tecnología y mejorar su capacidad para planificar yadministrar las actividades de recuperación en curso. En virtud de una iniciativa destinada a recuperar registros
públicos perdidos, se ha prestado atención especial a los registros relacionados con el uso de la tierra, un medio de vida básico para las personas de zonas rurales. En la labor con funcionarios de ingresos de la tierra se hace hincapié en la necesidad de mantener un alto grado de transparencia y rendición de cuentas.

En las últimas décadas se ha observado que determinados países y regiones son especialmente
propensos a los desastres naturales. El PNUD sigue prestando apoyo activo a los planes de preparación a fin de reducir los riesgos para la vida humana y los perjuicios de largo plazo para el desarrollo. Después de que un huracán y la erupción de un volcán asolaron a El Salvador a fines de 2005, el PNUD coordinó las iniciativas de recuperación de los asociados nacionales, los organismos de las Naciones Unidas y las organizaciones no gubernamentales para la provisión de asistencia inmediata a 14.000 personas de 22 comunidades para la reconstrucción de sus hogares y la recuperación de sus medios de vida. En 2006 el PNUD trabajó directamente con nueve de los municipios más afectados en la formulación de planes de preparación para futuros desastres, entre otras cosas por medio de la capacitación de 500 dirigentes de aldea sobre la forma de elaborar y cumplir los planes. Mediante recursos y asistencia técnica complementarios se prestó apoyo al Gobierno central para el establecimiento de un sistema de vigilancia y alerta.

Maldivas, a pesar de su vulnerabilidad a las inundaciones, nunca había hecho frente a un desastre de la magnitud del tsunami de 2004, que causó la destrucción en gran escala de muchas de las islas del país. Se tenía escasa capacidad para prever esta catástrofe y responder a ella. El PNUD prestó asistencia a las iniciativas de reconstrucción, aunque también ayudó desde el principio a Maldivas a poner en marcha un sistema amplio de gestión de los riesgos de desastre. Para 2007 se había redactado la Ley nacional de gestión de desastres, un paso hacia el establecimiento de una autoridad nacional de gestión de desastres. El PNUD contribuyó a la elaboración del primer perfil geográfico de los riesgos de las distintas islas y a la instalación de un complejo sistema de alerta temprana.Ya funcionaban un centro de operaciones de emergencia nacional y cinco regionales, y 13 islas habían elaborado planes comunitarios de gestión de los riesgos que incluían las amenazas y las prioridades locales.

En los últimos años Indonesia también ha sufrido muchos desastres naturales, que desde fines de 2004 causaron la muerte de casi 180.000 indonesios y pérdidas económicas por más de 14.000 millones de dólares. El PNUD se ha asociado con el Organismo Nacional de Planificación del Desarrollo y el Órgano Nacional de Coordinación de la Gestión de los Desastres para elaborar el Plan de Acción nacional para la reducción de los riesgos de desastre. Por primera vez el Gobierno ha cambiado la orientación de su política de gestión de los desastres, de la respuesta después del hecho al fomento de medidas preventivas. El nuevo Plan procura coordinar las medidas de gestión de los desastres y mejorar la utilización de los recursos. La Legislatura promulgó una ley por la que estableció el Organismo Nacional de Gestión de los Desastres para aplicar el Plan. Por
medio de la estrecha colaboración con otros organismos de las Naciones Unidas y organizaciones no gubernamentales, el PNUD también ha trabajado con las comunidades locales de las zonas de Indonesia más vulnerables a los desastres para poner en marcha sistemas de alerta temprana, elaborar planes de evacuación y realizar ejercicios de simulación de terremotos y tsunamis. Las personas siempre serán vulnerables a las crisis, si bien como reconoce Indonesia, un enfoque equitativo de las políticas sociales significa que también tienen el derecho de estar preparadas.