El Caso Del Agua Y El Aseo Urbano En Caracas

Henri Coing
Instituto de Estudios Superiores de Administración (IESA)

1. Presentación

En este documento se presenta, en forma breve, dos experiencias de procesos de hacer acercamiento entre el sector público y el sector privado: la del Acueducto Metropolitano de Caracas y la del servicio de aseo urbano en el Municipio Libertador, Caracas.

2. El Acueducto Metropolitano de Caracas

Desde la entrega del servicio de abastecimiento de agua de la ciudad de Caracas al Instituto Nacional de Obras Sanitarias (INOS) en 1947, hasta 1998, la prestación del servicio ha pasado por una serie de procesos poco exitosos de acercamiento hacia el sector privado por una serie de procesos poco exitosos de acercamiento hacia el sector privado. En las líneas siguientes se trata de explicar, brevemente, estos procesos.

Primera tentativa (1989)

En el año de 1989 se da la primera tentativa de entrega de la gerencia comercial del servicio a la empresa eléctrica. Con esto se pretendía mejorar la facturación y la cobranza por el servicio, apoyándose en legitimidad y la eficiencia comercial de la empresa eléctrica.

Esta primera tentativa fracasó porque la empresa eléctrica rechazó la oferta, ya que la consideración demasiado arriesgada y propone a su vez asumir la responsabilidad completa del servicio, negociaciones que al final no llegaron a concretarse.

Concesión del servicio (1992)

Después de la liquidación de la empresa INOS (1991), en 1992 se organiza un proceso de descentralización y privatización nacional de los servicios, es así que, a través de financiamiento del Banco Mundial para la rehabilitación del sistema, se organiza un proceso de licitación internacional para la concesión del Acueducto Metropolitano, que fracasa al ser declarada desierta.

Este fracaso se debió, principalmente, a la falta de un marco regulatorio con definición de competencias, con normas para tarifario, con política de financiamiento y subsidio. Además de la existencia de inseguridad jurídica, por la debilidad en la coyuntura legal y, por la oposición de los gobiernos locales a formar la Mancomunidad que se pretendía realizar.

Contrato de gerencia del área comercial (1993)

El fracaso de la concesión del servicio crea una situación complicada. En donde lo más importante era dar continuidad al servicio y esto se realiza a través de retomar el proyecto de 1989: contrato de gerencia del área comercial por cuatro años.

Luego de dos años se rescinde el contrato a la empresa debido a que no se hicieron las inversiones previstas (por falta de fondos), y no hubo seguimiento ni supervisión eficiente. Además, la empresa contaba con poca experiencia y poca tecnología apropiada.

Entonces, la solución inmediata al problema presentado fue la contratación de cuatro pequeñas empresas locales, quienes se distribuyeron la prestación del servicio.

Tercerización (1993)

Luego de la creación de una empresa pública regional, de la definición del nuevo esquema tarifario y del acercamiento a los gobiernos locales, se inicia un proceso de tercerización no solo en el área comercial, sino en todo el ciclo/sistema de redes.

Esto se realiza a través de la contratación de pequeñas empresas para la operación del servicio: aducción (03), tratamiento (07), distribución (04) y mantenimiento de redes (57). Los contratos era básicamente empresarial y capacidad gerencial y técnica. Y, a su vez la empresa regional se consolida y mejora el servicio, logrando credibilidad ante los usuarios. Pero aún se mantiene algunos aspectos negativos como la falta de incentivos a la eficiencia y la falta de modernización tecnológica.

Socios estratégicos (1998)

Actualmente se esta dando la búsqueda de socios estratégicos para asociar el capital privado en forma progresiva. Para ello se ha diseñado contratos de metas y no de medios de manera que permitan controlar los resultados y compartir los riesgos y beneficios, con indicadores de resultados y remuneraciones proporcional a los logros.

Para ello se busca socios que tengan capacidad de gerencia y de poder introducir nuevas tecnologías. También se busca la asociación estratégica en tratamiento y control de calidad y asociación estratégica en la comercialización.

El proceso todavía está inconcluso y es difícil de prever los resultados. Pero, el involucramiento de actores privados ha sido para motorizar elementos para el cambio en el sector público y cambiar hábitos y costumbres, así como redefinir políticas desde el Estado: respeto de contratos, de plazos y, de establecimiento de tarifas.

Aún existen algunos problemas por resolver como: la descentralización del servicio, la política de financiamiento y de subsidio, el marco regulatorio, la estructura del sector y, el fortalecimiento de las relaciones iniciales con los municipios.

3. El Servicio de Aseo Urbano en el Municipio Libertador

En este caso, también se dieron varios procesos de acercamiento entre el sector público y el sector privado, cada uno con características particulares y desarrollados en distintos contextos.

Creación del Instituto Municipal de Aseo Urbano -IMAU (1976)

En los inicios de la prestación del servicio de limpieza pública, la municipalidad gestionaba directamente éste a través de la contratación de camioneros que se encargaban de la recolección de los residuos.

En 1976 se da el primer intento de cooperación público-privada mediante un proyecto de contrato de servicio a una empresa privada, el cual no pudo llegar a concretarse debido a debilidades administrativas, legales y de voluntad política. Luego de este intento, también en 1976, se manifiesta una profunda crisis en la prestación del servicio, que se ve favorecida por el auge de la industria petrolera y la decisión del Estado de tomar el control de este servicio. En este contexto se crea la empresa pública nacional IMAU, quien se responsabiliza del aseo urbano de Caracas.

Uno de los aspectos más saltantes de este proceso es el crecimiento del número de empleados, la nómina pasa de 6.500 a 12.500 empleados. Además, la falta de vehículos operativos provoca la contratación de camioneros (hasta 60% de la recolección), sin ningún tipo de control de parte del Estado. Esto, aunado a una cobranza limitada y al incumplimiento de pagos, provoca una crisis financiera crónica.

Contratos de Servicio (1981)

Después de un fracasado intento de proceso de contrato de servicio en 1980, se vuelve a intentar realizar este proceso en 1981, con el objeto de eliminar los antiguos contratistas (camioneros), atraer empresas con experiencia en el ramo y poder reducir los altos costos operativos del servicio.

Para ello se procede a la liquidación del personal de la empresa IMAU, luego se realiza un proceso de licitación internacional, mediante el cual se realiza contratos de servicio por 8 años a dos empresas privadas.

Los resultados se aprecian de inmediato: reducción de empleados de los contratistas (que no llega a superar los 4.000); mejora notable del servicio, con estándares de calidad que no se podían comparar con los mostrados por los antiguos contratistas.

Luego surgen algunos problemas, como la falta de actualización de tarifas, el retraso en el pago por parte del Estado, la falta de control en la prestación del servicio; todo esto genera una crisis en el servicio de aseo.

Concesión del Servicio (1984)

En el año de 1994 se toma la decisión de liquidar la empresa IMAU y entregar la prestación del servicio al municipio, esto se enmarca dentro del proceso de descentralización y privatización emprendida por el Estado.

Es así que el municipio toma la decisión de llamar a licitación internacional, proponiendo el modelo de la concesión para la prestación del servicio. Se llega a concesionar el servicio, pero no había recursos económicos para pagar a las empresas, es así que éstas asumen el riesgo comercial. Se firma un contrato con características interesantes, como el poder lograr un reajuste tarifario en función a la inflación y cobrar la tarifa junto con el servicio eléctrico. Se organizó entre municipios y empresas una cooperación interesante y positiva. Se definen metas de mejora en el servicio año a año y éste evoluciona satisfactoriamente al menos durante un período de gobierno, gracias a un alcalde con una convicción política favorable al aseo urbano.

Concesión del relleno sanitario (1998)

La disposición final se encontraba permanentemente en crisis, debido, principalmente a la saturación de los espacios destinados para esta actividad; a la inadecuada gestión y a falta de financiamiento para brindar este servicio. Todo esto generaba que no se cumpliera con una adecuada disposición de los residuos sólidos recolectadas provocando altos niveles de contaminación ambiental.

Este motivo, que en 1998, los municipios afectados por el inadecuado manejo de este servicio, realizaran una asociación estratégica, para que la Mancomunidad que ya se había establecido se responsabilizara por la prestación de este servicio.

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