Las Microempresas De Gestion Ambiental (MEGA)

Jorge Arroyo
Instituto de Promoción de la Economía Social (IPES)

1. Presentación

En este documento se presenta la experiencia del Instituto de Promoción de la Economía Social (IPES), en la puesta en marcha de las microempresas de gestión ambiental (MEGA), cuya finalidad es generar empleo y solucionar el grave problema generado por un inadecuado manejo de los residuos sólidos municipales.

La experiencia, principalmente, se ha desarrollado en la ciudad de Lima Metropolitana, Perú, desde el año 1989.

2. Antecedentes

El problema de los residuos sólidos en el Perú

La problemática de los residuos sólidos en el Perú no sólo comprende los déficit en su atención, sino, esencialmente, la marginación de los pobres, quienes son los que padecen más agudamente la inexistencia o la deficiencia de los servicios correspondientes. En consecuencia, puede afirmarse que el problema de los residuos sólidos es básicamente de los pobres, aun cuando los sectores pudientes participan en su generación.

En general, son varias las causas que originan la inadecuada gestión de los residuos sólidos, entre las más importantes tenemos:

• El crecimiento urbano acelerado, que desborda la capacidad del Estado (municipios, en este caso) para atender las progresivas demandas de servicios de la población.
• La mayor cantidad de residuos generados cada día.
• Las crisis económicas de los países y la reducción del gasto público, reducción que afecta con particular fuerza los presupuestos municipales.
• La dificultad estructural de los municipios para prestar éste y otros servicios adecuadamente, que se origina en la obsolescencia de los sistemas políticos que les dan soporte.
• Los generalmente elevados costos de los servicios respectivos, a los que se agrega la inexistencia de sistemas adecuados de recaudación.
• La actitud desaprensiva de la población frente al problema, a lo que se suma la falta de educación sanitaria y de participación comunitaria.

En este conjunto de causas de la problemática destaca de manera especial aquella que se refiere a la dificultad estructural de los municipios y al obsoleto sistema político que les da soporte. En el Perú los municipios han padecido históricamente la marginación y hasta el maltrato de los "todopoderosos" gobiernos centrales, los mismos que para no ver afectada su "autoridad" han ido despojándolos de sus verdaderas funciones de gobiernos locales, para llevarlos exclusivamente al terreno de administradores de unos pocos servicios urbanos. Por esto, los municipios peruanos se mueven entre el corsé de engorrosas legislaciones y la camisa de fuerza de presupuestos miserables, que a veces ni siquiera les permite cubrir las remuneraciones de su personal. A todo esto se agregan los sistemas políticos que les dan soporte, los mismos que permiten el clientelismo y la corrupción.

De otra parte, y dado que el interés principal de los alcaldes suele no coincidir con el interés público, a menudo ocurre que el interés por los residuos sólidos sólo se manifiesta durante las campañas electorales. Después de éstas, una vez al frente de los municipios, los alcaldes y demás autoridades ediles difícilmente mantienen su interés en el tema, por un elemental cálculo político: lo que permite ganar votos son las obras ("que quedan y son visibles"), no los servicios de aseo urbano.

Frente a esta situación, en los últimos quince años, se han ensayado en el Perú una serie de "soluciones" para resolver el problema; sin embargo, es poco lo avanzado a pesar de las grandes inversiones realizadas. Por esto, importantes sectores de la población latinoamericana, particularmente pobres, han entendido que una alternativa efectiva es su propia participación activa y decidida en la solución del problema. En consecuencia, han optado por tomar directamente en sus manos, como sociedad civil, la responsabilidad de los servicios correspondientes, aunque no necesariamente de la mejor manera. Una forma de intervención en la atención de esta problemática de parte de la población han sido las MEGA

3. Las Microempresas de Gestión Ambiental (MEGA)

Las MEGA pretenden la atención (de las causas centrales de la problemática) al alcance municipal:

• La incapacidad estructural de los municipios para prestar servicios de calidad, transfiriendo la prestación del servicio a las MEGA;
• Los elevados costos de los servicios municipales, reduciéndose a través de las MEGA con uso intensivo de mano de obra; y
• La falta de participación vecinal, buscando que las MEGA, que en teoría deben salir de las propias comunidades, realicen un intensivo trabajo de promoción e involucramiento de la población.

Formas de intervención de las MEGA

A continuación se grafican las formas de intervención de las MEGA, lo que constituye la base de su estrategia.

ALTERNATIVA 1

En esta alternativa las MEGA son contradas por los municipios en la modalidad de concesión de servicios. Los municipios cubren los costos de las MEGA con cargo a los fondos que provienen de las tasas (arbitrios) que por los indicados servicios paga (o debe pagar) la población.

ALTERNATIVA 2

En este caso la comunidad establece una relación directa con las MEGA, a las que contrata y paga por sus servicios. Siempre es deseable que los municipios normen y fiscalicen la adecuada relación contractual entre la comunidad y las MEGA.

ALTERNATIVA 3

En este caso se trata de una forma convencional de contratación de una empresa tradicional la misma que subcontrata a las MEGA.

Etapas para la formación de las MEGA

Previamente a cada intervención, y con una activa participación comunal, debe realizarse un diagnóstico de los problemas ambientales y la formulación de un expediente técnico, el mismo que deberá involucrar la factibilidad de la privatización de los servicios ambientales a través de las MEGA y, el diseño técnico definitivo de un sistema de gestión ambiental basado en la operación de éstas.

Una vez concluida la etapa anterior, se inicia la puesta en marcha de las MEGA. Esta etapa comprende: la coordinación con las municipalidades y las organizaciones vecinales para obtener su aval y lograr su participación en la ejecución del proyecto; la promoción y organización de los grupos beneficiarios; la constitución legal de las MEGA; y, la puesta en marcha de las MEGA luego de haber firmado el Contrato de Concesión de Servicios con la municipalidad concernida o con la comunidad involucrada.

Un aspecto fundamental de la puesta en marcha de las MEGA es la ejecución de un Programa de Educación Ambiental, el mismo que se ejecuta paralelamente a la conformación y prestación de los servicios de las MEGA y comprende la realización de campañas ambientales de carácter masivo, dirigida de manera especifica a los vecinos y orientada a la población de las escuelas y colegios de la localidad.

Responsables de la puesta en marcha de las MEGA

Las municipalidades

El papel de las municipalidades en la adecuada puesta en marcha de las MEGA es decisivo. De ellas depende la contratación de las MEGA o el otorgamiento de autorización para ser contratadas por las comunidades. De forma específica, las responsabilidades que corresponden a las municipalidades son: autorizar y avalar la ejecución del expediente técnico; revisar y aprobar la propuesta resultante del expediente técnico; contratar o autorizar el funcionamiento de las MEGA; regular y fiscalizar el servicio que prestan las MEGA proporcionando las facilidades del caso para su adecuado funcionamiento; y, evaluar de manera permanente el servicio que se presta, conjuntamente con la población y las propias MEGA.

La comunidad

La participación de la población también es decisiva en la adecuada marcha de las MEGA. Sin ella el riesgo de fracaso es total. La población debe participar en todas las etapas de las MEGA. De forma específica, las siguientes son sus responsabilidades: participar en la formulación del expediente técnico; proponer a través de sus organizaciones representativas, de preferencia vecinales, a los candidatos a trabajadores, los que son elegidos entre la población desocupada del lugar; y, supervisar, de forma organizada, los servicios que presta la MEGA. Dicha supervisión implica mantener un vínculo permanente con las MEGA y establecer los canales formales con el municipio, a efectos de informarle acerca de la marcha de los servicios que presta cada MEGA.

Las MEGA

De sus trabajadores y de la calidad de su gestión depende su éxito final. Los trabajadores de las MEGA toman a su cargo la noble responsabilidad de servir a su comunidad y de autoadministrar su propia unidad económica. Las MEGA, de manera específica, son responsables de: constituir una organización eficiente; autoadministrarse adecuadamente para garantizar la operación eficiente de los servicios; realizar programas de educación ambiental a favor de la población; y, mantener relación formal permanente con la población.

El equipo promotor

Las MEGA son promovidas y constituidas por una entidad de promoción del desarrollo3, la misma que tiene la responsabilidad de brindarles asistencia técnica y acompañamiento durante un período de seis meses a un año. La entidad promotora actúa en convenio con las municipalidades y las comunidades; para el caso, debe contar con los fondos requeridos para financiar sus costos de acompañamiento y los costos de inversión.

4. Resultados alcanzados por las MEGA en Lima

Durante el período comprendido entre 1989 y 1994, el IPES identificó 131 MEGA en Lima Metropolitana. Según los resultados de una evaluación al 31 de diciembre de 1995, sólo se encontraron operativas 105 MEGA, de acuerdo al siguiente detalle.

• 51 MEGA de recolección;
• 22 MEGA de barrido de calles y avenidas;
• 09 MEGA de parques y jardines;
• 02 MEGA de servicios higiénicos públicos;
• 09 MEGA de segregado;
• 12 MEGA dedicadas a otros servicios.

Podemos notar que a esa fecha el nivel de mortalidad de las MEGA fue del 19,85%, debido principalmente al incumplimiento de las obligaciones por parte de los municipios. A comienzos de 1998 se logró determinar que del conjunto inicial sólo quedaban 53 MEGA (40%) de las cuales 26 se dedicaban a la recolección y el barrido de calles. Sin embargo, es importante anotar que las 73 MEGA de recolección y barrido que a 1994 se mantenían operativas representadas alrededor de 700 puestos de trabajo. A la fecha, y considerando que en muchos casos la desaparición de las MEGA significó su informalización, el número de puestos de trabajo existente allí donde antes existieron MEGA supera los 600. De manera que si a esta cifra se agregan los puestos de trabajo de las MEGA que aún siguen operando, encontraremos más de 800 puestos de trabajo que aproximadamente atienden a más de 900.000 personas.

Impacto logrado en el aseo urbano

Las MEGA de recolección, a 1995, atendían el 100% de los barrios en los que operaban; por eso habían logrado solucionar el problema de la gestión de los residuos sólidos en aquellos lugares en los cuales las municipalidades simplemente no prestaban el servicio de aseo urbano. Así, las MEGA de recolección recogían 561 Tn/día. Del total recolectado, 95% era llevado a los rellenos sanitarios y el 5% restante lo recuperaban y posteriormente lo comercializaban. En conjunto, estas MEGA recolectaban, transportaban y disponían adecuadamente el 15,88% del total de residuos que producía Lima Metropolitana en ese entonces.

Las MEGA de barrido cubrían con eficiencia el barrido de avenidas, calles y espacios públicos. Rendían 33,33% más que los trabajadores estables de la municipalidad, y a costos significativamente menores (26% menos). Su cobertura llegó a ser de 462 Km/calle/día.

Impacto logrado al interior de las MEGA

La totalidad de MEGA creadas (131) habían generado empleo a favor de 1.215 personas. Las MEGA aún operativas a 1995 (105) generaba empleo a 952 personas. Las MEGA se encontraban compuestas por 54,58% de mujeres y 45,42% de varones y, 43,22% de los trabajadores eran jefes de familia; de este porcentaje más de la mitad (56,78%) eran de los gerentes de las MEGA eran mujeres.

Antes de pertenecer a las MEGA, 83,68% de los trabajadores percibía ingresos mensuales inferiores a US$ 100,00. Su incorporación a las MEGA les había incrementado sus ingresos; a 1995, 75% tenía ingresos superiores a esa cifra. Se ha estimado que la remuneración promedio mensual era de US$ 142,65 (124% más que el ingreso mínimo legal4).

Sus ingresos familiares apenas llegaban a los US$ 170 mensuales, lo que no alcanzaba a cubrir una canasta familiar básica5. Por ello, concedían una gran importancia a su remuneración, pues ella representaba un aporte muy significativo a sus presupuestos familiares (entre 70% y 100%). Además, consideraban que se trataba de ingresos "estables", lo cual era muy preciado dadas las condiciones de inestabilidad del mercado laboral.

Impacto logrado en la población

Las MEGA operativas atendían directamente a 1.330.112 personas diariamente, de acuerdo al siguiente detalle:

La población usuaria y sus dirigentes locales coincidían en que les parecía bueno e importante que las MEGA operen en sus comunidades, porque contribuía a crear puestos de trabajo en la comunidad, contribuía a la defensa del medio ambiente, mejorando el aseo y ornato y, brindaban servicios más eficientes que los brindamos por entidades públicas.

Impacto en la salud de la población

En lo que atañe al impacto en la salud poblacional, las MEGA habrían contribuido a la adecuada evacuación de residuos sólidos domiciliarios; además, se habían eliminados los botadores en solares abandonados que se habían convertido en grandes focos infecciosos para la población. También la regularidad del servicio había permitido evitar que la población continuara quemando la basura en las calles lo que disminuyó la contaminación ambiental.

Se había reducido notoriamente la presencia de moscas y roedores, y las postas médicas de las médicas de las localidades habían registrado una significativa disminución (30% en promedio) de los casos de cólera y enfermedades gastro-intestinales; y, en menor escala, habían disminuido los casos de enfermedades dérmicas (alergias, hongos, sarna) y las alergias de tipo respiratorio.

Situación económico-financiera de las MEGA

Las MEGA tenían centralizados sus ingresos en una sola fuente: el municipio Como quiera que hay varias maneras de contratación, 71,42% de las MEGA lo eran directamente por los municipios, y 28,58% contaban con autorización municipal para cobrar sus servicios a la población.

Los ingresos que recibían las MEGA, en todos los casos, habían sido determinados por el municipio, que negociaba las tarifas más bajas posibles. El resultado es que las MEGA no cubrían el total de sus costos operativo, alcanzando sólo para los principales rubros del costo de operación. Es más, los municipios se habían negado a reconocer los rubros de depreciación, renovación de equipos, utilidades e incluso pago de impuestos. Es así que todas las MEGA analizadas presentaban costos ocultos, principalmente en el rubro de personal. Por ello, en su gran mayoría operaban por debajo del punto de equilibrio, es decir, trabajan a pérdida real.

5. Obstáculos y problemas encontrados

Obstáculos y problemas al interior de las MEGA

Las principales debilidades encontradas al interior de las MEGA fueron: la alta rotación de personal en los dos primeros años de actividad de las MEGA (entre 50 y 60%); la ausencia de experiencia empresarial previa, por parte de casi todos sus trabajadores; los conflictos de liderazgo; la limitada capacidad de negociación; y, la dificultad para desarrollar iniciativas empresariales.

Obstáculos y problemas al exterior de las MEGA

La principales debilidades encontradas al exterior de las MEGA era: la fragilidad del marco institucional que las apoya, el cual no garantizan la estabilidad de sus actividades en el pago a las MEGA; la falta de compromiso de los municipios; una vez que contratan a las MEGA buscan desentenderse del problema, no las fiscalizan y no las controlan adecuadamente; el ineficiente sistema de cobro municipal eficiente y eficaz, en los municipios; y una escasa cultura de pago por ante de la población atendida.

Régimen de contratación

Las causa de estos problemas radicaba en el carácter monopolio con el que estos servicios eran brindados por los municipios. A pesar de la tendencia a la privatización que caracteriza al actual estado peruano, los municipios son reticentes a involucrarse en este proceso. Por lo general, a lo más, se limitaban a la contratación de empresas privadas para el alquiler de sus unidades (sólo cuando el municipio carecía de recursos para adquirir las unidades necesarias).

La relación de las MEGA con los municipios ha tenido y tiene diversas limitaciones:

• Los municipios han continuado brindando directamente sus servicios y, han permitido la participación de las MEGA en aquellas áreas que no eran atendidas. Esta relación ha generado una suerte de competencia que no es del agrado del aparato municipal y, por tanto, las tecnologías utilizadas por ambos no han logrado complementarse.
• Los contratos de la MEGA por los municipios se rigen por las normas de contratación pública. Ellas obligan a contratos no mayores al ejercicio fiscal y, por tanto, obligan a las partes a negociar todos los años el contrato.
• Por otro lado, obligan a que la adjudicación de estos servicios (entre otros) esté sujeta a las normas del Reglamento Unico de Adquisiciones, que estipula que los contratos que superen los US$ 60 mil deben ser sometidos necesariamente a concurso público de precios o licitación pública.
• En todos los casos es el municipio el que establece la tarifa y la estructura de costos.
• No hay espacios de participación que permita que la población usuaria de estos servicios opinen ni decida sobre las tarifas, tecnologías, frecuencias, etc.
• Los municipios gozan de ciertos privilegios que impiden que las MEGA les puedan obligar al cumplimiento de sus responsabilidades.
• No existe un organismo que supervise a los municipios y, por tanto, no hay control de sus actividades (salvo las del gasto público).
• El tener que empezar nuevamente todo el proceso de creación de las MEGA cada vez que cambian las autoridades municipales.

Para el buen funcionamiento de las MEGA, deben pensarse en la imperiosa necesidad de trabajar con los municipios en tres niveles:

• Generando instalaciones reales y efectivas de participación vecinal en la conducción municipal y en especial, en la fiscalización de los municipios.
• Capacitando a las autoridades, ejecutivos y técnicos; en particular en la búsqueda de implantar adecuados niveles de descentralización.
• Apoyando la formulación de soluciones integrales a los problemas de la gestión de los residuos sólidos; esto significa una concepción ambiental, que involucre la actividad y decidida participación de la población beneficiaria y, desde luego también, la incorporación de los informales.

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