3. Temas fundamentales implícitos en las APP

Construyendo bases sólidas

Los cimientos de las APP se basan en metas complementarias y en un adecuado ambiente regulador y político. Las sociedades sólo pueden trabajar hasta el punto en que las metas de los principales accionistas sean mutuamente compatibles (es decir, servicios aceptables a precios y niveles de ingresos aceptables), igualmente entendidos y aceptados por todas las partes. Además, las sociedades necesitan ambientes legislativos, administrativos, políticos y sociales que apoyen el proceso de crear la sociedad y alcanzar sus objetivos con el tiempo.

Metas compatibles

Los líderes del gobierno, empresas, y comunidad deben entender y respetar las metas de los demás. Como gobierno, usted puede inicialmente tener dificultades para aceptar el interés que las empresas privadas tienen en las utilidades, asimismo, estas pueden sentirse tentadas a alejarse de los largos procesos administrativos y de toma de decisiones usados en el sector público. Las comunidades locales pueden no estar de acuerdo con los términos de la propuesta que se está haciendo.

Para resolver estas diferencias, todas las partes deben centrarse en las metas más complementarias trazadas. Es importante darse cuenta de que las metas públicas y privadas no necesariamente necesitan ser las mismas para que la sociedad funcione, simplemente deben ser compatibles. Por ejemplo, tanto el sector público como el privado desean elevar los estándares generales de vida, los gobiernos y las comunidades desean aliviar la pobreza, las empresas igual, para que más gente pueda adquirir sus productos.

Ambos sectores desean fortalecer sus vínculos a nivel local, especialmente en los "mercados emergentes": las empresas apoyando el crecimiento del mercado y; los gobiernos y comunidades promoviendo el desarrollo y el intercambio de ideas. Ambos desean también, proporcionar un servicio eficiente: los gobiernos y comunidades manteniendo los costos bajos y aumentando la cobertura y; las empresas aumentando las utilidades.

Habilitando los ambientes

Un apropiado marco legal y político es la piedra angular para la participación del sector privado, especialmente para la inversión. Es muy importante que los mecanismos se pongan en su lugar para minimizar las situaciones dudosas en el desarrollo del proceso, especialmente a la hora de otorgar los contratos; ya que en este caso las decisiones confusas, reducen tanto la aceptación social del proyecto como el interés de muchos inversionistas privados. Este piso legal lo debe establecer y asegurar el gobierno.

El gobierno también debe establecer claros marcos reguladores e implementar regímenes apropiados de tarifas y mecanismos de subsidio. Sin embargo, no necesariamente esto garantiza una regulación efectiva. Como todos los gobiernos locales son diferentes, los sectores público y privado enfrentarán una curva de aprendizaje pronunciada conforme traten de definir y regular sus relaciones y roles al proveer servicios. El sector público en especial necesita definir una clara asignación de responsabilidades entre los gobiernos nacionales y municipales, y establecer su rol cuando tenga que asumir tareas de proveedor o de regulador.

En general, las compañías del sector privado prefieren que el contrato sirva como el principal mecanismo regulador, y que los gobiernos locales tengan discreción reguladora muy limitada. Los términos de contrato muy específicos que establecen los deberes, los blancos de desempeño, las reglas para cambios de precios, los procedimientos para la solución de disputas, permiten que el sector privado prediga mejor la rentabilidad y decida qué vale la pena licitar para el contrato. Dadas estas preferencias, los gobiernos tendrán que emitir juicios importantes sobre el grado de discreción reguladora que desean establecer, particularmente para los contratos de largo plazo. Una vez más, aquí la corrupción puede ser una preocupación, esta vez en términos de aceptación del público de la APP.

Algunos gobiernos se preocupan por un desequilibrio entre sus limitados medios y capacidades como reguladores y la capacidad de operadores privados experimentados. La descentralización ha tendido a agravar este desequilibrio ya que ha dado a las municipalidades más responsabilidad para proveer servicios públicos. En situaciones donde las municipalidades están limitadas por presiones financieras y tienen poca capacidad de imposición, el gobierno central debería proveer apoyo financiero y regulador. En cualquier caso, los mecanismos que fortalecen las entidades administrativas y reguladoras son necesarios para reducir este desequilibrio y mejorar el poder de negociación del sector público.

Además del clima regulador, los climas políticos conflictivos causados por la presión de los ciclos de elecciones, la inestabilidad potencial de nuevas democracias, las agendas personales de oficiales del gobierno, y el estatus especial de algunos servicios (particularmente el acceso al agua), pueden crear barreras para iniciar o mantener la colaboración público-privada. Los gobiernos deben dar garantías cuando sea posible para los socios del sector privado que tales factores políticos no alterarán sus sociedades contractuales.

Importancia de la aceptación pública

Los líderes del gobierno y las empresas no pueden crear las sociedades por sí solos; es fundamental la participación de la población. Esta debe ver la asociación entre el gobierno y el sector privado como algo beneficioso para ella, lo cual dependerá básicamente de:

• Los costos y la calidad de los servicios prestados. Por lo tanto, es de suma importancia que se desarrollen mecanismos para asegurar que la organización que preste el servicio, ya sea pública o privada, sea responsable frente a sus clientes.
• La habilidad de la sociedad para incorporar a distintos grupos de interés, por ejemplo, los trabajadores del sector público pueden ser una fuente de oposición al aumento de la participación del sector privado en la prestación de los servicios. Se podrían incorporar a través de la preservación del empleo; de la posibilidad de lograr acuerdos contractuales o paquetes de cesantía convenientes y/o la oportunidad de poseer acciones en la entidad operadora privada.
• La oferta de servicio a los sectores más pobres de la población. Los requerimientos de cobertura de servicios siempre deberían ser parte de los criterios de evaluación de las ofertas técnicas. Se deberían considerar opciones de servicios y tarifas a múltiples niveles, de manera que las áreas de mayores ingresos ayuden a cubrir los costos de las áreas de menores ingreso.

Pasando de la gerencia del sector público a la del sector privado

Al entrar a las sociedades público-privadas, los gobiernos generalmente pasan de ser proveedores a ser los reguladores del servicio. Esto significa que deben conocer y entender profundamente lo que las firmas privadas pueden ofrecer, para asegurarse de que las necesidades sociales básicas se satisfagan mientras las metas de cada una de las partes se respetan. Tal cambio de rol a menudo requiere el fortalecimiento de capacidades gerenciales relacionadas con:

• Planificación estratégica y manejo financiero;
• Paquetes de alternativas financieras para los distintos contratos;
• Establecimiento de tarifas y niveles de servicio efectivos;
• Manejo y monitoreo de contratos;
• Manejo flexible del presupuesto.

Como se ha dicho anteriormente, la participación del sector privado no quita a la municipalidad la responsabilidad de asegurar la adecuada prestación de los servicios, especialmente de aquellos que tienen que ver con agua y manejo de residuos sólidos. La municipalidad es la encargada de asegurar la regulación pública de la participación privada, sin embargo crear el marco para esa regulación puede ser un desafío. Los gobiernos deben encontrar el equilibrio apropiado entre proponer una sociedad atractiva a las firmas privadas y proteger los derechos e intereses de sus ciudadanos. Las regulaciones entonces deben ser diseñadas para proteger los intereses públicos y además crear condiciones bajo las cuales las firmas privadas puedan operar de manera eficiente.

En relación a la fijación de precios

Antes de involucrarse en una APP, los gobiernos deben estar conscientes de algunos puntos fundamentales en lo relativo a fijación de precios. Estos constituyen una preocupación particular para las APP de largo plazo tales como BOT y las concesiones:

• A menudo el sector público no tiene ninguna forma de saber al principio, cuáles serán los verdaderos costos y beneficios del paquete a largo plazo, pues esa información, rara vez es incorporada en la estructura de precios.
• El manejo de los subsidios y la aceptación política de precios más altos. Bajo las concesiones, el operador privado a menudo hereda estructuras de tarifas inapropiadas, de manera que debe hacer adecuaciones. La experiencia muestra que a menos que se creen claras políticas de ajuste de tarifas en el contrato, los factores políticos continuarán afectando el establecimiento de tarifas apropiadas después que se involucre al sector privado. El método para determinar las tarifas debería ser transparente y especificar los criterios que justifican los ajustes.
• La rentabilidad lograda por ofrecer el servicio a algunos sectores. Por ejemplo, si las tarifas bajas hacen que los operadores privados pierdan dinero cuando proveen un servicio a los pobres, entonces, el servicio a los pobres será el que sufra las consecuencias. El sector público debe corregir la situación mejorando la rentabilidad a través de medidas como los subsidios.

Puntos específicos para la obtención del contrato: Garantizando transparencia y evaluando el rendimiento

La mayoría de los gobiernos tienen reglas que requieren alguna forma de licitación competitiva para el abastecimiento o prestación de cualquier bien o servicio de parte del sector privado. Además, la mayoría de las instituciones internacionales financieras y las organizaciones de asistencia requieren el uso de procedimientos de licitación competitiva como condición de cualquier préstamo o asistencia. Los gobiernos generalmente citan tres razones para usar un procedimiento de licitación competitiva:

1. Asegura transparencia en la entrega del contrato;
2. Provee un mecanismo de mercado para seleccionar la mejor propuesta, generalmente la de menor costos; y
3. Estimula el interés entre una amplia gama de licitantes potenciales.

Los contratos tradicionales de operación básica, de mantenimiento y de servicios pueden ser un proceso relativamente directo debido en gran parte al alto grado de certeza con respecto a la naturaleza de los servicios a ser prestados. Bajo condiciones de certeza, tales procesos generalmente han funcionado bien disminuyendo la corrupción y obteniendo el mejor precio posible para el gobierno.

A pesar de estos éxitos, las estructuras y las escalas de tiempo asociadas a APP más complejas tales como los BOT, concesiones y Joint Ventures, convierten al tradicional proceso 'licitación' en un vehículo poco eficiente para establecer las relaciones contractuales entre los sectores público y privado. Cuatro características de la obtención tradicional ayudan a explicar el por qué de esta situación:

1. La licitación pública tradicional está diseñada para trabajar bajo condiciones de certeza. En cambio las APP de gran escala empiezan y generalmente evolucionan bajo condiciones de incertidumbre;
2. La licitación pública tradicional está diseñada sólo para obtener el precio más bajo por un producto o servicio dado. Las APP a gran escala a menudo involucran múltiples propuestas de diseño y deben tomar en cuenta además, otros criterios incluyendo el uso de firmas locales y el fomento del desarrollo económico local;
3. La licitación pública tradicional generalmente prohibe la comunicación informal entre los sectores público y privado. En cambio, la comunicación es la piedra angular de una exitosa APP a gran escala (particularmente un Joint Ventures) y debe empezar en la etapa más temprana posible del proceso; y
4. La licitación pública tradicional es un proceso extenso en cuanto a tiempo. Los grupos del sector privado se guían por los resultados y están comprometidos con la sociedad para ampliar su límite. Los altos costos de transacción y las largas demoras en la entrega de contratos servirán como barreras para la participación del sector privado, particularmente para contratos de servicio a menor escala y Joint Venture.

La cooperación efectiva entre los gobiernos, empresas, ONG, y otros es difícil de lograr. Es casi imposible si no hay un alto nivel de confianza, o al menos previsibilidad en el proceso. A pesar de estar convencidos de que las prácticas de prestación de servicios que se ha seguido tradicionalmente no funcionan, el temor a la corrupción y los altos costos hacen que los gobiernos y las instituciones financieras se muestren reacios a emprender iniciativas conjuntas.

Si la gente piensa que están ocurriendo "cosas raras", muchos no desearán invertir su tiempo o recursos. Incluso la apariencia de corrupción hará que muchos inversionistas del sector privado desistan de participar. Un reciente estudio del Banco Mundial muestra una correlación negativa entre la inversión, el crecimiento y la corrupción (tal como lo perciben los inversionistas y las empresas). Además, la posibilidad de corrupción es un factor que aumenta ampliamente el costo de cualquier servicio público. Por lo tanto, cualquier proceso de logística que no controle la corrupción nunca obtendrá los mejores precios para el público. La credibilidad de las partes involucradas, así como la transparencia del proceso usado, son factores determinantes de éxito a largo plazo. Obtener el servicio a buen precio es el objetivo clave.

Los mecanismos para disminuir la corrupción podrían incluir lo siguiente: la negociación directa, imponer multas más estrictas a los funcionarios que aceptan pagos indebidos; multar a las firmas que ofrecen este pago y prohibirles que firmen contratos con el gobierno durante un período de tiempo específico; y alentar a las ONG locales e internacionales, así como a los medios de comunicación, para que desempeñen un rol de vigilancia. Los mecanismos para asegurar un buen precio podrían incluir el establecimiento de costos de demarcación de parámetros frente a prestaciones de servicios similares en otras ciudades, y una provisión para renegociaciones periódicas de costos.

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