2. Cinco opciones comunes de asociaciones publico-privadas

Gama de opciones de asociación público-privada

Si su municipalidad está considerando asociarse al sector privado, tiene una variedad de opciones APP para escoger, desde la "creación de toma de conciencia" hasta la privatización total (ver Figura Nº 1). La definición más amplia de APP es cualquier forma de cooperación voluntaria entre los actores públicos y privados. La más escueta es la propiedad conjunta de una empresa. Este documento se centra en las cinco principales modalidades usadas para prestar servicios de agua y manejo de residuos a nivel urbano, principalmente: contratos de servicio; contratos tipo construir-operar-transferir para nuevas plantas de tratamiento; concesiones; Joint Ventures; y, prestación de servicios a la comunidad. Las otras principales formas de cooperación público-privada relacionadas con estos servicios urbanos incluyen:

• Creación de toma de conciencia, ya sea del gobierno o de los participantes privados, respecto a las oportunidades para mejorar la prestación de los servicios de agua y manejo de residuos, a través de la variedad de enfoques de colaboración.
• Acuerdos sobre los marcos de trabajo para las comunidades o para la acción privada a través de mecanismos de participación que van desde procesos de la Agenda Local 21, hasta la negociación de términos contractuales.
• La inversión privada en operaciones del gobierno (por ejemplo mediante la compra de acciones municipales).
• Inversión del gobierno en operaciones privadas (mediante capital social, deuda o garantías ofrecidas por las instituciones tales como la Corporación Internacional de Finanzas).
• Contratos públicos convencionales para la prestación de servicios de diseño y servicios de construcción.

Todas estas relaciones pueden ayudar a mejorar la prestación de los servicios que nos ocupan. La elección depende de las respuestas locales a una serie de temas, incluyendo:

• Grado de control de los servicios, deseado por el gobierno;
• Habilidad de los gobiernos y los participantes privados para prestar los servicios deseados con el nivel de calidad necesario.
• Marco legal y aspectos normativos claros para la inversión privada
• Disponibilidad de recursos financieros desde los sectores públicos y privados.

Tipos más comunes de asociaciones público-privadas

A continuación presentamos, de manera resumida, los cinco tipos más comunes de asociaciones público-privadas para la prestación de servicios de agua y manejo de residuos sólidos a nivel urbano. Cada resumen habla del rol de los socios del sector público y privado, las estructuras financieras, las fortalezas y debilidades potenciales de la opción presentada.

A. Contratos de Funcionamiento, Mantenimiento y Servicio

Rol de los Socios del Sector Público y Privado

Bajo un contrato de funcionamiento, mantenimiento y servicios ("contrato de servicios"), el sector público contrata a una organización privada para que desarrolle una o más tareas específicas relacionadas con el servicio, por períodos de cinco a siete años. El sector público sigue siendo el principal proveedor de los servicios y subcontrata a instancias privadas para que se encarguen de algunas partes de la operación. En este caso el sector privado debe prestar el servicio en el marco de los costos acordados y cumplir con los estándares de desempeño establecidos por el sector público. Los gobiernos utilizan, generalmente, la licitación convencional como procedimiento para otorgar los contratos de servicio, lo cual tiende a funcionar bien dado el marco de tiempo limitado y la naturaleza escueta de estos contratos.

Algunos ejemplos de contratos de servicio en el sector de agua incluyen el funcionamiento de una planta de tratamiento de agua, la prestación de servicios de distribución de agua, lectura del medidor, operaciones de facturación, cobro y funcionamiento y mantenimiento de torres de agua potable y el manejo de aguas servidas. En el caso de los residuos sólidos, los contratos incluyen, la producción y distribución de receptáculos de basura, tareas de limpieza pública, mantenimiento de flota y funcionamiento de una estación de relleno o transferencia.

Estructuras Financieras

Bajo el contrato de servicio, el gobierno paga a la empresa privada una tarifa predeterminada por el servicio, la cual puede basarse en una tarifa única o una fórmula libre, donde tanto los costos como la mano de obra son fijos, y la empresa privada participa en un sistema de ganancias compartidas. El contratista privado no necesariamente tiene una relación con los consumidores finales y todas las interacciones financieras se hacen directamente con el gobierno. El gobierno es responsable de proveer cualquier inversión de capital necesaria para expandir o mejorar el sistema.

Fortalezas Potenciales

Las fortalezas de los contratos de servicio se pueden sintetizar en los siguientes puntos:

• Proporcionan una opción de riesgo relativamente baja para expandir el rol del sector privado y, al hacerlo, los gobiernos a menudo logran aumentar el grado de información que manejan sobre las condiciones de la de infraestructura.
• Tienen un gran potencial para proporcionar mejor funcionamiento del sistema, permitiendo a los gobiernos mejorar el rendimiento y aumentar la eficiencia a través de la transferencia de tecnología y la adquisición de capacidad técnica y/o gerencial.
• Generalmente son la forma más competitiva de participación privada. Como los contratos son renovados con frecuencia, los contratistas se ven en la necesidad de mantener los costos bajos para poder competir con otras ofertas.
• Debido a que los contratos de servicio son limitados en cuanto a su alcance, las barreras para entrar son bastante bajas. Por ejemplo, un gran número de empresas tiene la capacidad de instalar medidores o reparar tuberías en sectores, en vez de operar todo un sistema urbano de agua. Esto no sólo aumenta la competencia, sino que además proporciona una gran oportunidad para que los gobiernos entreguen el contrato a una empresa local sin sacrificar el costo o la calidad.

Debilidades Potenciales

Como toda propuesta novedosa los contratos de servicio tienen debilidades que deben ser tomadas en cuenta para evitar que se conviertan en un problema, las principales son las siguientes:

• No implican participación de capital privado, ni necesariamente crean una base a partir de la cual optimizar sistemas de infraestructura completos. Como resultado, la efectividad del contratista en la mejora del servicio se ve limitada por la capacidad del gobierno para proveer la necesaria inversión de capital y dirección.
• El gobierno tiene que tomar las medidas que implican mayor costo político, tales como, la tarifa impuesta a los servicios y la propiedad de los activos involucrados.
• Las municipalidades a menudo se encuentran bajo presión para entregar contratos de servicio al postor más económico sin considerar la habilidad de la empresa para prestar un servicio de alta calidad. Esto puede frenar los incentivos del sector privado para proponer soluciones innovadoras durante la prestación del servicio.

B. Contratos tipo Construir-Operar-Transferir

Rol de los Socios del Sector Público y Privado

Los contratos tipo Construir-Operar-Transferir (BOT ) son diseñados para aportar inversión privada en la construcción de nueva infraestructura para prestar los servicios de agua y manejo de residuos sólidos. Bajo un BOT, el sector privado, construye y maneja un nuevo depósito de desechos o un sistema de agua, de acuerdo a los estándares de rendimiento establecidos por el gobierno. El período de operaciones es lo suficientemente largo como para permitir que la compañía privada cubra los costos de construcción y obtenga utilidades, generalmente 10 a 20 años. El gobierno mantiene la propiedad de las instalaciones de infraestructura y se convierte en cliente y regulador del servicio.

Los BOT tienden a funcionar bien en el caso de nueva infraestructura que requiera financiamiento substancial. Los gobiernos generalmente emiten contratos BOT para la construcción de instalaciones específica, tales como reservorios de abastecimiento a granel, plantas de agua potable o de tratamiento de agua, estaciones de transferencia de agua, y estaciones de residuos. Los BOT generalmente implican la construcción y funcionamiento de una parte y no de todo el sistema.

Estructuras Financieras

Bajo los BOT, el sector privado proporciona el capital para construir la nueva instalación. En retribución, el sector público acepta comprar un nivel mínimo de producción a precios específicos para asegurarse de que el operador privado recupere sus costos. Esto requiere que la demanda de producción de los consumidores finales se calcule de antemano y que el gobierno garantice las proyecciones. Esto puede causar problemas para el gobierno, ya que si se sobrestima la demanda y los ingresos provenientes de los clientes son inferiores a lo esperado, él debe responder a los compromisos acordados. Los plazos de extensión y tiempo combinados con los BOT requieren el desarrollo de paquetes financieros sofisticados y a menudo complicados.

Puntos Fuertes Potenciales

Los aspectos fuertes de los BOT, se pueden sintetizar en los siguientes puntos:

• Son una manera efectiva de conseguir dinero del sector privado para la construcción de nueva infraestructura o la renovación substancial de las ya existentes.
• Tienden a minimizar los riesgos de mercado para el sector privado porque el gobierno es el único cliente; reduciendo los riesgos asociados a la insuficiente demanda y capacidad de pago. Los socios del sector privado evitarán los acuerdos BOT en los que el gobierno se muestre reacio a proporcionar garantías de reembolso al sector privado.
• El modelo ha sido usado para construir nuevas plantas de energía en muchos países en desarrollo.

Debilidades Potenciales

• Los BOT generalmente involucran sólo una parte del sistema, lo cual limita la posibilidad del actor privado para optimizar el uso eficiente de los recursos en todo el sistema. Sin embargo, los BOT pueden proporcionar una plataforma para aumentar la capacidad local para manejar las instalaciones de infraestructura.
• Si bien, los BOT proporcionan algunos incentivos para la eficiencia ya que las compañías privadas deben competir para ganar los contratos; la extensión y complejidad de los contratos puede reducir los efectos positivos de la competencia inicial. Por ejemplo, muchos BOT son renegociados una vez que están en proceso y esas negociaciones son básicamente dirigidas sin competencia.

C. Concesiones

Rol de los Socios del Sector Público y Privado

Bajo una concesión, el gobierno entrega al contratista del sector privado (concesionario) plena responsabilidad para prestar los servicios en un área específica, incluyendo todas las actividades relacionadas, así como el mantenimiento de la infraestructura, el cobro y la administración. El concesionario también es responsable de cualquier inversión de capital necesario para construir, mejorar, o expandir el sistema. El sector público es responsable de establecer estándares de rendimiento y de asegurar que el concesionario los cumpla.

En esencia, el sector público pasa de ser proveedor del servicio a ser el regulador. Tal regulación es particularmente importante en el caso del agua potable, dado que es un bien público y sus sistemas de abastecimiento son monopolios naturales. Los activos fijos de infraestructura son confiados al concesionario durante el período del contrato, pero siguen siendo propiedad del gobierno. Las concesiones usualmente son entregadas para un lapso de tiempo de más de 25 años. La duración depende de los requerimientos del contrato y del tiempo requerido por el concesionario privado para recuperar sus costos.

En el área de manejo de residuos sólidos, el gobierno podría entregar una concesión para construir y manejar una planta de reciclaje o de producción de energía a partir de residuos. En el sector de agua una concesión podría abarcar toda la prestación de servicios de agua para un área geográfica designada. La mayor parte de las concesiones de agua hasta la fecha, han sido hechas en las capitales o a nivel nacional. Esto puede deberse en parte al mayor tamaño, y por lo tanto mayor fuerza financiera, de estas concesiones. También puede deberse al hecho de que están siendo conducidas por líderes del gobierno nacional como parte de una política global de privatización.

Estructuras Financieras

El operador privado es responsable del capital y de los costos de operación incluyendo infraestructura, energía, materia prima y reparaciones, mientras dure el contrato. A su vez, cobra la tarifa directamente a los usuarios del sistema. La tarifa está generalmente establecida en el Contrato de Concesión, el cual también incluye medidas para enfrentar situaciones que podrían ocurrir en el tiempo y que pueden afectar al concesionario. En algunos casos, el gobierno puede elegir proporcionar apoyo financiero de soporte para garantizar que el concesionario recupere sus gastos de capital al final del contrato, sin embargo no es frecuente que ocurran situaciones que lleven a esto.

Puntos Fuertes Potenciales

Las concesiones vienen a convertirse en una alternativa conveniente en la medida que:

• Son una manera efectiva de obtener dinero privado para la construcción de nuevas instalaciones de infraestructura o para la renovación de las ya existentes.
• La combinación de responsabilidad para inversiones y operaciones da al concesionario mayores incentivos para tomar decisiones de inversión eficiente y desarrollar soluciones tecnológicas innovadoras, ya que cualquier ganancia en eficiencia aumentará directamente las utilidades. En muchos países, las concesiones han sido exitosas en la mejora y reducción del costo de prestación de los servicios.
• Están menos propensas a la interferencia política que los servicios públicos manejados por el gobierno, debido a que el operador permanece sin importar los cambios en las instituciones públicas.

Debilidades Potenciales

• Las concesiones a gran escala pueden ser políticamente controvertidas y difíciles de organizar. Muchas veces ocurren fallas en cuanto al diálogo necesario y la planificación conjunta con una amplia gama de partes afectadas antes de entrar a compromisos contractuales de licitación.
• Aunque los contratos de concesión especifican pautas de desempeño, mecanismos de ajuste de precios, y estándares de servicio, los gobiernos tienen que supervisar activamente su implementación. Esto a menudo requiere que los gobiernos amplíen de manera significativa su capacidad reguladora.
• Es difícil establecer marcos de licitación y contratos para concesiones que tienden a evolucionar durante un periodo de 25 años o más. Nadie puede predecir de antemano, con el nivel de certeza aplicado en las especificaciones de licitación del sector público, las maneras más eficientes y efectivas de proporcionar el servicio deseado durante ese periodo de tiempo. Se está explorando una serie de formas, desde hacer que los licitantes ofrezcan una suma total de la inversión que desean realizar en base a una tarifa de servicio específico sin especificar cómo la inversión total será distribuida, hasta provisiones contractuales para revisiones de programas de inversión de capital durante el desarrollo del contrato.
• Algunos argumentan que los beneficios de la competencia abierta se limitan al mercado de la concesión ya que sólo un pequeño número de compañías internacionales pueden manejar las concesiones en determinado ramo. Además, una vez emitidas las concesiones, crean un monopolio que luego protege al concesionario durante las renegociaciones del contrato.

D. Joint Venture (Sociedad de Capital Mixto)

Rol de los Socios del Sector Público y Privado

Las APP de capital mixto o empresa conjunta (Joint Venture), involucran al gobierno y a compañías privadas que asumen la co-responsabilidad de la prestación de los servicios. Bajo un Joint Venture, los socios del sector público y privado pueden invertir en una nueva compañía o asumir la propiedad conjunta de una compañía existente (por ejemplo, el sector público vende al sector privado acciones de una compañía municipal) que presta servicios en las áreas de agua y/o manejo de residuos. En cualquiera de los casos, es fundamental que la compañía sea independiente de la municipalidad. Los Joint Ventures a menudo se usan en combinación con otros tipos de APP. Por ejemplo, el gobierno puede entregar un contrato de servicio, BOT o concesión a la firma de capital mixto recientemente establecida, para la prestación de servicios de infraestructura urbana.

Las APP de Joint Venture proporcionan un vehículo para "verdaderas" asociaciones público-privadas en las que los gobiernos, empresas, ONG y otros, pueden concentrar sus recursos y generar "ingresos" compartidos resolviendo problemas de servicios urbanos. Bajo un Joint Venture, el gobierno es el regulador final, pero también es un accionista activo en el manejo de la compañía. Desde esta posición, puede compartir las utilidades con la compañía operadora. El socio del sector privado a menudo tiene la responsabilidad primaria de realizar operaciones diarias de administración.

Bajo un Joint Venture, los socios del sector público y privado deben trabajar juntos desde las primeras etapas, formando a menudo una figura institucional (a veces llamada una "compañía de pantalla") o una Entidad de Desarrollo del Proyecto durante la fase de desarrollo y pre-inversión del proyecto. Esta figura proporciona una plataforma para el diálogo directo de colaboración entre los socios del sector público y el privado conforme trabajan para desarrollar el proyecto final. Desde un punto de vista básico, este puede ser un grupo formal de trabajo. Algunos proyectos han formado conjuntamente compañías capitalizadas específicamente para trabajar en el desarrollo del proyecto durante la fase inicial.

Estructuras Financieras

Bajo el modelo de APP de Joint Venture, tanto los socios del sector público, como los socios de sector privado, deben contribuir con el costo de los estudios de factibilidad del proyecto desde el inicio y deben estar preparados para invertir en la nueva compañía cuando se forme. Las APP de capital mixto requieren que ambas partes acepten la idea de riesgo y ganancia compartida. En otras palabras, cada uno debe hacer contribuciones cuantificables a lo largo del desarrollo del proyecto y del proceso de implementación. Lo óptimo es que la compañía sea financieramente independiente. Sin embargo, el gobierno puede proporcionar subsidios a la compañía o a sus usuarios, de ser necesario.

Puntos Fuertes Potenciales

En los Joint Ventures se pueden destacar los siguientes puntos fuertes:

• Combinan las ventajas del sector privado -dinamismo, acceso a financiamiento, conocimiento de tecnologías, eficiencia gerencial, espíritu empresarial- con la responsabilidad social, conciencia ambiental, conocimiento local, y preocupaciones para la generación de empleo del sector público.
• Bajo un Joint Venture, tanto los socios del sector público como los del sector privado han invertido en la compañía y por lo tanto ambos tienen un gran interés en ver que la fusión tenga éxito. Esto a menudo permite manejar mejor los conflictos.
• La responsabilidad total por las inversiones y operaciones da a los socios del sector público y privado un gran incentivo para tomar decisiones eficientes y desarrollar soluciones tecnológicas, ya que cualquier ganancia en eficiencia aumentará directamente sus utilidades y permitirá mayor expansión de los servicios.
• La participación desde el inicio por parte de los socios del sector público y privado permite una mayor innovación y flexibilidad en la planificación del proyecto y ayuda a garantizar que tanto los socios públicos, como los privados optimicen sus metas.
• La inversión temprana por parte de los socios del sector público y privado reduce los costos de transacción asociados con los procesos de licitación más tradicionales, como por ejemplo las concesiones o BOT.

Debilidades Potenciales

• Los gobiernos locales son tanto accionistas como reguladores del Joint Venture; dependiendo de cómo estructuren y desempeñen estos roles, puede conducir a un conflicto de intereses a la municipalidad, en el intento de mantener por un lado la responsabilidad de regulación pública y por el otro facilitar el rendimiento en las ganancias para el Joint Venture.
• Las organizaciones del sector privado tienden a centrarse en el "límite" financiero mientras que los gobiernos se centran en el proceso. Estas diferencias a menudo se manifiestan en los cronogramas que cada sector considera razonable y pueden crear problemas durante la fase de desarrollo del proyecto.
• La participación económica temprana, que se requiere de ambas partes, no permite el uso de procedimientos de licitación pública y promueve el uso de otros procedimientos tales como la negociación directa. Esto puede ocasionar preocupación sobre la transparencia, lo cual podría afectar la aceptación social o la inversión adicional del sector privado.

E. Servicio basado en la comunidad

Rol de los Socios del Sector Público y Privado

El servicio basado en la comunidad empieza cuando las limitaciones financieras impiden que el gobierno proporcione servicios adecuados de agua y manejo de residuos sólidos a sectores particulares de la población, forzando a que los residentes encuentren sus propios medios para satisfacer sus necesidades.

La prestación de servicios basados en la comunidad puede incluir individuos, familias, o microempresas locales. A menudo, tales actividades no son reconocidas ni se hallan bien integradas en el sistema de infraestructura formal de una municipalidad. Sin embargo, en muchas ciudades el servicio ha mejorado, sobretodo allí donde los gobiernos locales y/o las ONG han reconocido, organizado y ayudado a estos grupos informales. Las organizaciones comunitarias juegan un papel clave en la organización de los residentes para que participen de manera colectiva y para que representen sus intereses en las negociaciones con ONG y gobiernos. Las ONG son útiles en el proceso de promoción, conectando redes, diseminando información y promoviendo reformas sociales.

Muchos residentes urbanos se pueden ganar la vida, a nivel de la comunidad, actuando como recolectores de residuos sólidos de puerta en puerta o como comerciantes y proveedores de materiales para el reciclaje. En el sector de agua, los proveedores basados en la comunidad podrían comprar agua a granel del servicio público local y venderla en su comunidad en baldes. Los abastecedores podrían instalar "colectores" para proporcionar servicio a tres o seis casas. Otras opciones de agua incluyen "servicio de punto de agua comunal" donde 20 a 30 familias instalan colectores con medidor fuera del sistema principal y regulan su propio uso de agua, pagando la cuenta de manera colectiva.

Estructuras Financieras

Los servicios basados en la comunidad generalmente implican bajos costos iniciales pues el "capital" ya está establecido en los proveedores locales y sus materiales. Los costos de material y organización inicial a menudo son proporcionados por ONG, entidades de caridad privadas, asistencia de desarrollo oficial, el gobierno, o por la comunidad misma. Los costos de mantenimiento deberían ser generados por la misma comunidad a través del pago de la tarifa. El conocimiento local generalmente permite el desarrollo de soluciones de costo mínimo, lo cual mantiene los gastos bajos.

Puntos Fuertes Potenciales

La prestación de servicios basada en la participación de la comunidad tiene diversos puntos a su favor:

• Se basa en el conocimiento local que a menudo resulta ser una fuente eficiente de información sobre las características de la infraestructura, del terreno, de los habitantes lo que enriquece las decisiones que se tomen.
• Requiere una inversión inicial baja en la medida que se integran recursos locales en las distintas fases de prestación del servicio.
• Puede proporcionar a los residentes locales una forma estable de ingresos, que permite mejorar las condiciones de la economía local.
• Permite que la comunidad se comprometa con el servicio y participe en su mantenimiento asegurando la sostenibilidad.
• Los grupos comunales son dinámicos y a menudo capaces de responder mejor a la demanda de los usuarios, lo que asegura una mayor satisfacción de parte de éstos.
• Es una manera de asegurar los servicios en zonas de difícil acceso, tales como áreas en colinas empinadas y asentamientos con caminos de acceso muy pequeños, o con población con niveles de ingreso muy bajo.

Debilidades Potenciales

Las principales preocupaciones respecto a los servicios basados en la comunidad son las siguientes:

• Aunque estos proyectos son exitosos en algunos vecindarios, a menudo no se pueden generalizar a una mayor escala o replicarse en otros vecindarios.
• A menudo toma mucho más tiempo del que los socios empresariales y los gobiernos desean.
• Los gobiernos a menudo se muestran reacios a apoyar a los proveedores basados en la comunidad porque sus métodos informales de prestación de servicios son vistos como ilegales y no sostenibles, especialmente en áreas de asentamientos que carecen de derechos de tenencia de tierras asegurados.

Resumen de las principales características de las APP

Las APP representan una variedad de posibles relaciones de cooperación entre los actores públicos y privados para la prestación de servicios en las áreas de agua y manejo de residuos sólidos. Cada municipalidad debe encontrar la opción APP más conveniente para su contexto, tomando en cuenta la capacidad técnica, el clima político, las características geográficas y sociales. Las opciones APP no son soluciones "cliché" y deben adecuarse a la realidad local.

Cuadro Nº 1
Aspectos claves de las cinco modalidades de APP

Adecuando las asociaciones público-privadas al contexto local

Tal como lo ilustran los anteriores ejemplos, las APP deben adecuarse al contexto. Los métodos usados en unas ciudades no necesariamente funcionan a la perfección para otras. Sin embargo, estos ejemplos de APP proporcionan un rico "menú" de ideas y modelos entre los cuales un gobierno puede elegir.

La flexibilidad es clave a la hora de elegir la respuesta para maximizar la efectividad y optimizar la eficiencia de un sistema de servicios. Los arreglos de cooperación más exitosos provienen de un enfoque oportuno y flexible, basado en otras experiencias. Por ejemplo, las municipalidades a menudo tienen proyectos que son demasiado pequeños en escala y no ofrecen ganancias significativas para los inversionistas privados. Estas municipalidades pueden tener más éxito ofreciendo contratos multisectoriales o uniendo fuerzas con las municipalidades vecinas.

A menudo la mejor opción de APP no encaja claramente en una de las categorías antes descritas, pues combina los componentes de varias opciones. Por ejemplo: Cartagena es un Joint Venture combinado con un contrato de operación para manejar la nueva planta de tratamiento; los contratos de concesión pueden incluir la construcción de una nueva planta de tratamiento; o la prestación de servicios basados en la comunidad podría derivarse en un contrato de servicio más formal con la ONG, microempresa local, o incluso el sistema global municipal que lo apoya.

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