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de gobernanza Económica Democrática
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El presente documento presenta directrices
sobre políticas a los Equipos de las Naciones Unidas de Apoyo
a los Países con respecto a su solicitud de financiamiento
en el ámbito de la Ventana Temática del Fondo PNUD-España
para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (F-ODM)
sobre Gobernanza Económica Democrática. El presente
marco tiene como objetivo establecer las metas de las políticas
del Fondo en este área e ilustrar los tipos de intervenciones
que serán respaldadas por éste. Esta directriz será
aplicada asimismo por el proceso de evaluación técnica
que examinará las solicitudes. Los presentes términos
de referencia deben ser leídos conjuntamente con el “Documento
Marco” del Fondo, que establece la estrategia
global para el F-ODM y el “Formato
de Nota Conceptual”
que marca el formato de las presentaciones. Lo anterior puede
consultarse en el sitio web del Fondo www.undp.org/mdgf.
Se ruega tener en cuenta que las Ventanas Temáticas del F-ODM
sólo aceptarán solicitudes de los Coordinadores Residentes
de la ONU en los países destinatarios que presenten la solicitud
en nombre de su Equipo de las Naciones Unidas de Apoyo a los Países
respectivos.
| El
Fondo para el logro de los OMD trata de apoyar las intervenciones
que mejoren el acceso a los servicios públicos así
como la prestación de los mismos, que incrementen su
eficacia y sean asequibles, ya sea a nivel nacional o local,
y tomen en consideración la participación de
las poblaciones pobres y el beneficio que éstas obtienen
de dichos servicios. |
1. Antecedentes
y fundamento
2. Desafíos
y oportunidades claves en el sector
3. Intervenciones
ilustrativas
4. ¿Cómo
vamos a saber que estamos teniendo un efecto?
1. Antecedentes y fundamentos
La consecución de los Objetivos del Milenio
depende de la promoción de un crecimiento económico
sostenible orientado a la reducción de la pobreza. El crecimiento
orientado a la reducción de la pobreza requiere de la participación
de lás poblaciones más desfavorecidas y vulnerables
en la toma de decisiones sobre las políticas públicas
que determinan la tasa y el modelo de crecimiento. Asimismo, deben
ser informados sobre los distintos asuntos, tener acceso a los debates
y poder influir en las decisiones que repercutan en el alcance de
su participación y de su contribución, así
como en los beneficios que obtendrán de dicho crecimiento.
El objetivo es el logro de un modelo de crecimiento en favor de
los pobres que propicie la reducción de las múltiples
dimensiones de la pobreza en la que se hayan inmersos.
La Gobernanza Económica Democrática
puede ser vista como el ejercicio de los principios democráticos
y de las prácticas de buen gobierno en las decisiones políticas
y económicas que entraña la gestión de fondos,
recursos y asuntos públicos. El buen gobierno garantiza que
las voces de las poblaciones más pobres y vulnerables sean
escuchadas. La interacción entre todas las partes interesadas
- el Estado, el sector privado y la sociedad civil - influye en
el grado en que las instituciones y los procesos políticos
y económicos cumplen sus objetivos con respecto a todos los
interesados, especialmente los pobres.
Para reforzar la gobernanza democrática
que apoye el desarrollo y la reducción de la pobreza pueden
seguirse cuatro líneas de intervención fundamentales.
- Primero, reforzar la capacidad de las poblaciones
pobres para que participen e influyan en los procesos de reforma
a través de los cuales se elaboran y aplican las estrategias
nacionales de desarrollo encaminadas a reducir la pobreza. Es
de especial importancia potenciar a los más pobres a través
de procesos participativos en los que ejerzan una influencia real
en la elaboración y aplicación de las políticas.
Aunque imprescindible, esta medida no basta para alcanzar el crecimiento
orientado a la reducciónd e la pobreza, habida cuenta de
que el éxito de las reformas depende de otros factores
más allá de la potenciación de las poblaciones
más pobres.
- Segundo, promover un amplio dialogo público-privado,
que incluya a la sociedad civil, en la formulación y aplicación
de las políticas públicas y en las reformas encaminadas
a potenciar el crecimiento en favor de los pobres. Es necesario
incrementar la variedad de voces que influyen en estos diálogos,
que enriquezcan la representación de los sectores público
y privado. Es igualmente importante que dicha variada participación,
tanto a nivel nacional como local, sea operativa y se centre en
iniciativas y políticas concretas que incluyan la perspectiva
de los más pobres.
- Tercero, que las reformas políticas,
económicas e institucionales tengan como base un “contrato
social” que se centre en la generación de un crecimiento
en favor de los pobres, en el que éstos puedan participar
y del que resulten beneficiados. Esto implica la necesidad de
permitir a las poblaciones pobres participar e intervenir en el
proceso real de formulación de las políticas públicas.
Las reformas institucionales o políticas deben basarse
en cambios específicos que beneficien a los pobres. Deben
considerarse expresamente los costos - en su caso - y las consecuencias
que entrañará este enfoque "en favor de los
pobres", y el contrato social debe establecer las bases que
permitan decidir si y hasta qué punto la sociedad está
dispuesta a asumir estos costos. El fomento de este contrato social
será decisivo para la estabilidad y la continuidad del
proceso de reformas. Dicho contrato se verá sin duda reforzado
por las medidas de potenciación de los pobres y por un
Estado que, además de ser responsable y transparente, esté
abierto al diálogo con el sector privado y la sociedad
civil.
- Cuarto, el proceso de reforma debe basarse
en una estrategia programática a largo plazo para la reducción
de la pobreza, que sea debidamente adoptada por el gobierno y
respaldada por la sociedad en su conjunto. El objetivo es dotar
a las poblaciones más pobres de la fuerza y la capacidad
necesarias para que puedan influir en la definición de
las políticas en el marco de las estrategias nacionales
de desarrollo, sin obstruir otras fuerzas sociales, a fin de garantizar
que la gobernanza económica contribuye realmente a reducir
la pobreza y a acelerar el logro de los ODM. Estas estrategias
nacionales de desarrollo pueden ser importantes mecanismos para
reforzar el contrato social, que constituye la base de las reformas
necesarias para garantizar la inclusión de las poblaciones
pobres en el proceso de crecimiento así como los beneficios
que dicho crecimiento puede aportarles.
Conseguir un crecimiento orientado a la reducción
de la pobreza implica llevar a cabo un amplio y complejo conjunto
de tareas. En el marco de la ventana temática de la Gobernanza
Económica Democrática, el Fondo centra sus esfuerzos
en el desarrollo de infraestructuras que garanticen que el buen
gobierno de los servicios públicos hace posible que los responsables
de las decisiones políticas y los proveedores de servicios
sean receptivos a las preferencias y aspiraciones de la población
y, en particular, de los pobres y los vulnerables. También
puede apoyar actuaciones en el desarrollo del sector privado, incluidas
las medidas encaminadas a paliar las vulnerabilidades y los riesgos
a que se ven sometidos los pobres, y a propiciar su integración
en la actividad económica.
2. Desafíos y oportunidades
principales en este ámbito
La Gobernanza Económica Democrática
de los servicios públicos supone un reto crucial para los
países en desarrollo porque el acceso universal y asequible
a dichos servicios es imprescindible para avanzar hacia los Objetivos
del Milenio (ODM). El Informe sobre el Desarrollo Humano de 2006
del PNU pone de relieve cómo la falta de acceso a agua potable
segura y de saneamiento puede constituir un obstáculo para
alcanzar varios de los ODM. La mejora del acceso es fundamental
asimismo para un crecimiento económico sostenido y un desarrollo
humano sostenible. Las necesidades de financiación de los
servicios públicos y de las infraestructuras son muy considerables.
Pero el acceso a financiación es sólo uno de los retos.
Las limitaciones de acceso, en particular de las poblaciones pobres
y vulnerables, a menudo pueden deberse sobre todo a la falta de
potenciación y a las deficiencias de los proveedores en lo
que respecta a rendir cuentas a las instituciones políticas
– como determina el mencionado Informe de 2006 sobre agua
y saneamiento. Los principales retos políticos en este ámbito,
en los que se profundiza a continuación, podrían deberse
a las dificultades que encuentran los gobiernos cuando deben establecer
estrategias reguladoras adecuadas y a la carencia de marcos institucionales
más amplios (incluido un marco jurídico que vele por
la obligación de rendir cuentas a las instituciones políticas
representativas) que garanticen la estabilidad y un acceso equitativo
a los servicios públicos.
Los retos políticos vienen formulados por:
i) el hecho de que los servicios públicos proporcionan la
infraestructura necesaria para el desarrollo económico; ii)
la importancia de las consideraciones de equidad (que, debido al
interés de garantizar un acceso amplio – incluso universal
– tienen un gran peso, como en el caso del agua limpia y el
saneamiento); iii) el carácter económico intrínseco
de los servicios públicos (que suelen requerir inversiones
considerables, duraderas y estables que, en combinación con
las fuertes economías de escala, crean una tendencia hacia
el monopolio natural) ; iv) el hecho de que los servicios públicos
pueden tener repercusiones drásticas sobre la medida en que
los modelos de crecimiento benefician a los pobres, con el potencial
de contribuir enormemente a un crecimiento económico integrador
y al desarrollo humano. Todos estos aspectos configuran el entorno
de los complejos retos económicos y políticos cuando
se trata de crear, ampliar, supervisar y aplicar servicios públicos,
entre los que cabe destacar los siguientes como los más importantes:
- Marco institucional.
El marco institucional, en sentido amplio, por el que se rigen
los procesos políticos y económicos (incluida la
dinámica de la competencia política, la regulación
de la competencia económica, la eficacia de los tribunales
y del arbitraje en las disputas contractuales) y la capacidad
del gobierno, de las instituciones y de la sociedad civil para
determinar qué tipo de estrategia reguladora es la más
eficaz; no existe ninguna estrategia que sea la más apropiada
en todos los contextos. Por ello es fundamental hacer un seguimiento
de los resultados y garantizar la continuidad de la rendición
de cuentas sobre los servicios públicos a las instituciones
representativas. Si no se cumplen los servicios públicos
¿cómo pueden los canales democráticos habituales
corregir estos problemas de orden público? ¿Cómo
podemos garantizar que los servicios públicos están
contribuyendo al crecimiento en favor de los pobres? ¿Cuáles
son, en su caso, los canales de reparación? ¿En
qué medida pueden ser de utilidad los mecanismos reguladores?
¿Quién puede ser designado guardián de los
valores públicos y cómo puede éste informar
al gobierno? ¿Cuáles son sus poderes sobre los distintos
sectores?
- Estrategia reguladora. Un
desafío fundamental es el de decidir la estrategia reguladora
que sirva de marco para la interacción entre el gobierno,
la empresa de servicio público y el consumidor. El carácter
intrínsecamente económico de los servicios públicos
- que requieren inversiones considerables, duraderas y estables
- implica que el gobierno, el proveedor (que puede ser privado
o público o una combinación de ambos) y el consumidor
son todos vulnerables uno con respecto al otro. Una buena estrategia
reguladora, por consiguiente, garantizará la estabilidad
y el compromiso de todas las partes implicadas con incentivos
que reduzcan las probabilidades de que los proveedores titulares
introduzcan, por motivos políticos, cambios a corto plazo
en las políticas y que prevengan un comportamiento oportunista.
Pero la formulación de este desafío en estos términos
da paso a un conjunto más amplio de retos más específicos,
entre los que destacan:
o ¿Cómo decidir sobre el nivel
de participación del gobierno: desde la prestación
directa del servicio, por un lado, hasta la prestación
privada totalmente liberalizada, por otro? Algunas de las
soluciones transaccionales pertinentes incluyen la posibilidad
de sopesar los costos de la eficiencia de mantener la prestación
en el ámbito público, en contraposición
de los costos transaccionales de depender de una prestación
enteramente privada. ¿Se dan las condiciones para una
regulación adecuada de la competencia privada? Las
opciones intermedias, incluidas las concesiones y la regulación
de la prestación privada del servicio, también
crean problemas. Las asimetrías de información
entre el organismo regulador y el proveedor pueden distorsionar
los precios y los niveles de servicio. Aun cuando la prestación
del servicio permanezca en manos del sector público,
podrían surgir problemas de asimetría de información
con la supervisión pública de un proveedor público.
o ¿Cómo equilibrar el compromiso con la flexibilidad?
A lo largo de la duración de una inversión en
servicio público pueden producirse muchos cambios en
los ámbitos de la tecnología, los mercados,
las políticas y la sociedad. Aunque los compromisos
son importantes, también es necesario un cierto grado
de flexibilidad. De hecho, el marco regulador debe crear incentivos
para la competencia y la innovación, y no lo contrario.
Cuando se establece un organismo regulador gubernamental para
que controle las operaciones de un proveedor privado de servicios,
evitar la intervención constante puede convertirse
en una preocupación considerable. Sin embargo, no existe
una orientación clara con respecto a dónde se
sitúa la línea divisoria entre la tecnocracia/independencia
y la facultad discrecional.
o ¿Cómo satisfacer las necesidades de información?
Un importante desafío relacionado con muchos servicios
públicos es la disponibilidad de información.
¿Cuál es el costo y la calidad de los servicios
prestados? Recabar este tipo de información no sólo
es un requisito para comenzar cualquier proceso de reforma,
también es fundamental para poder hacer un seguimiento
y una evaluación constantes del mismo. El acceso a
la información sobre la calidad del servicio determina
la eficacia del apoyo de los ciudadanos al sistema gubernamental
de rendición de cuentas y, además, configura
su capacidad para adoptar decisiones complejas – siempre
que éstas sean posibles - en lo que respecta a la búsqueda
de proveedores alternativos, potenciando así la competencia.
o ¿Cómo establecer un equilibrio entre la eficiencia
y la equidad? Cómo equilibrar la eficiencia y la sostenibilidad
del servicio con el potencial de generar integración
social en torno al proceso participativo de definir las políticas
y disposiciones relativas a los servicios públicos,
y el seguimiento y la obligación de rendir cuentas
de los servicios públicos.
- Establecimiento de objetivos. Incluso la estrategia
reguladora más “perfecta” puede fallar si los
objetivos fijados en un comienzo estaban equivocados. ¿Cuáles
son las metas en cuanto a eficiencia (reducción de costos,
aumento de la fiabilidad del servicio) y los objetivos en cuanto
al bienestar social (no sólo los beneficios individuales,
sino también las externalidades previstas, por ejemplo,
en materia de salud pública o un aumento de la actividad
económica)? ¿Cómo se reflejan estas metas
en los valores públicos? La falta de participación
efectiva puede conducir a metas que no reflejan las aspiraciones
públicas, en particular aquéllas de las poblaciones
más pobres y vulnerables, aun con una estrategia reguladora
óptima que, sin embargo, a los ojos de la población,
no cumple sus objetivos. Las metas pueden adolecer también
de un exceso de optimismo, dando lugar a procesos insostenibles
que pueden propiciar una reacción adversa hacia las reformas.
- Satisfacer las necesidades financieras. Incluso
con metas bien definidas y públicamente consensuadas, junto
con estrategias reguladoras y de seguimiento perfectas, los aspectos
prácticos de la financiación de la inversión
y del funcionamiento del servicio público suponen un desafío.
¿Cómo equilibrar el acceso universal al servicio
con la viabilidad financiera (sea ésta la sostenibilidad
fiscal por parte de los gobiernos o los beneficios privados de
las empresas prestadoras de los servicios)? ¿Cómo
ampliar el acceso a los servicios e incrementar su calidad para
las poblaciones pobres y para aquellos actualmente excluidos,
al tiempo que se garantiza que el acceso mejorado es asequible
para los consumidores y económicamente viable para los
proveedores? En la mayoría de los contextos, para satisfacer
las necesidades de financiación será necesario tener
acceso a todas las fuentes de recursos posibles (públicas
y privadas, nacionales y extranjeras) e implica la gestión
de riesgos a través de una reducción de los mismos
y de propuestas de distribución de los riesgos adecuadas
y eficaces.
- Apropiación y Complementariedad con
el Programa Nacional de Desarrollo: la Declaración de París
sobre la Eficacia de la Ayuda define los principios por los que
debe regirse la asociación estratégica con un país
socio a fin de maximizar la eficacia de la prestación de
ayuda. Es necesario coordinar las intervenciones en el ámbito
de los servicios públicos en un país asociado con
las Estrategias Nacionales de Desarrollo, de manera que estén
alineadas con los planes nacionales de inversión y estén
articuladas con otras iniciativas de donantes.
- Gestión de la dislocación.
Aun cuando todo lo anterior funcione adecuadamente, puede producirse
una dislocación económica, social y política
cuando tiene lugar un proceso de cambio en el actual statu quo
de los servicios públicos. Algunas personas pueden perder
su empleo, otras, en posiciones privilegiadas, pueden perder poder
e ingresos, es posible que haya que subir los precios de algunos
servicios (o los impuestos, si no se suben los precios), pueden
producirse externalidades de todo tipo (incluso impactos ambientales).
Gestionar y encontrar solución a este tipo de dislocaciones
puede ir más allá del mero ámbito de establecer
empresas de servicios públicos bien administradas, eficientes
y eficaces, y pasar por alto estos factores puede dificultar,
para empezar, la puesta en marcha del proceso – o provocar
reveses más tarde.
El Fondo para el logro de los OMD trata
de apoyar las intervenciones que mejoren el acceso a los servicios
públicos así como la prestación de los mismos,
que incrementen su eficacia y sean asequibles, ya sea a nivel nacional
o local, y tomen en consideración la participación
de las poblaciones pobres y el beneficio que éstas obtienen
de dichos servicios.
3. Intervenciones
ilustrativas
En el marco de la gobernanza democrática,
el F-ODM invita a presentar solicitudes de financiación que
tengan como objetivo:
- Mejorar la eficiencia, el acceso y la calidad
de la prestación de los servicios públicos a nivel
nacional y local de manera asequible;
- Fomentar la participación integradora
en la toma de decisiones relacionadas con los servicios públicos,
que potencie a las poblaciones pobres, las mujeres, los jóvenes
y los marginados;
- Promover los principios fundamentales de la
gobernanza democrática, como la representación equitativa,
la obligación de rendir cuentas y la transparencia a nivel
nacional, regional y local, en la formulación de la política
económica y la gobernanza;
- Desarrollar y fomentar asociaciones innovadoras
con el sector privado.
Para lograr estos objetivos, las propuestas podrían
contener algunos o la totalidad de los siguientes elementos ilustrativos
- Análisis en
profundidad: “Conozca sus desafíos”.
Todas las propuestas de los Equipos de las Naciones Unidas de
Apoyo a los Países deben justificar sus intervenciones
sobre la base de la formulación previa de un diagnóstico
que identifique los problemas y las restricciones generales. Se
agradecerá la formulación de evaluaciones ex ante
de las repercusiones de la propuesta sobre la reducción
de la pobreza que sigan, por ejemplo, la metodología del
PSIA (Informe del impacto social y sobre la pobreza) del Banco
Mundial o la del PIA (Análisis ex ante del impacto de la
pobreza) del CAD de la OCDE.
- Adaptación de estrategias reguladoras,
marcos institucionales y estructuras de incentivos para mejorar
la calidad y ampliar el acceso. Cuando el diagnóstico
es sólido y permita respaldar medidas más concretas,
las intervenciones podrían consistir en mejorar o modificar
la estrategia reguladora. Esto podría incluir una mejora
de las capacidades técnicas de los organismos de supervisión
o reguladores a través de la capacitación. Las modificaciones
de las estrategias reguladoras podrán incluir la elaboración
de contratos de concesión innovadores, avances con modelos
de cumplimiento híbridos público-privado, la aplicación
de precios límite o la regulación del costo del
servicio. Tales intervenciones deben abordar de manera explícita
la forma en que éstas harán frente a los desafíos
relacionados con las estructuras de incentivos que promuevan la
estabilidad de las políticas y el compromiso, al tiempo
que responden y dan cuenta a las instituciones políticas.
Las propuestas deben detallar cuáles son las entidades
técnicamente independientes y los mecanismos que se utilizarán
para la rendición de cuentas en cuanto a las políticas
y la participación del público. Las propuestas podrían
asimismo establecer mecanismos de protección de los consumidores,
que podrían incluir a las instituciones de defensa y protección
de los consumidores.
- Reducción de las asimetrías
de información para mejorar la legitimidad. Las
intervenciones podrán respaldar al gobierno (al poder ejecutivo
y/o legislativo) y a la sociedad civil con el fin de garantizar
que el proceso por el que se modifican las políticas es
abierto, transparente, creíble y participativo. Esto puede
incluir el apoyo a la realización de consultas públicas,
la divulgación a través de los medios de comunicación
y la potenciación de la sociedad civil para que participe
en el debate. Si lo que se pretende es disminuir las asimetrías
de información y los problemas de los organismos, un ente
regulador puede llevar a cabo una licitación pública
y ejercer una competencia comparativa con el fin de motivar a
las empresas para que revelen dicha información. También
puede apelar a la aplicación de comisiones y sanciones,
la regulación de precios y al uso de contratos a corto
plazo, que incluyan cláusulas sobre nuevas licitaciones
en los contratos a largo plazo. Posiblemente tales medidas facilitarán
el seguimiento por parte del gobierno así como de la población
en general.
- Gestión de recursos financieros
e incentivos para la mejora del acceso. Las intervenciones
podrían utilizar subvenciones para ampliar directamente
el acceso al servicio o asociarse con agentes privados y otros
actores con este mismo fin. Dichas intervenciones también
podrán incluir la solicitud de asesoramiento sobre las
formas más eficaces de utilizar los potenciales recursos
liberados procedentes de la mayor eficiencia para garantizar un
mejor acceso al servicio por parte de los pobres. Esta medida
podría incluir la asistencia en el establecimiento de mecanismos
de precio o la creación de cooperativas de clientes que
actúen como “reguladores de precios”. Si la
opción escogida es la privatización, las propuestas
podrían explorar asimismo formas de promover la propiedad
de los servicios públicos privatizados para que los consumidores
se conviertan en accionistas. También se podrían
incluir en dichas intervenciones esfuerzos para fortalecer la
capacidad de negociación de los gobiernos que intentan
concertar acuerdos con proveedores del sector privado - incluso
asociaciones público-privadas. En este último caso,
podría considerarse buscar el apoyo del gobierno para el
establecimiento de dichas asociaciones.
- Estimular el desarrollo del sector
privado. Las propuestas podrían facilitar la introducción
de marcos jurídicos que fomenten la inversión privada,
la ampliación del acceso a los servicios para garantizar
el derecho de los pobres a los activos económicos a nivel
comunitario así como individual, y expandir la participación
local en la prestación de los servicios.
- Gestión de dislocaciones económicas
y sociales. Las propuestas podrán incluir intervenciones
que vayan en apoyo de quienes sufren dislocaciones como consecuencia
del proceso de reforma. Debe prestarse especial atención
a aquellos sectores que pudieran afectar en mayor medida a las
mujeres y los segmentos marginados de la sociedad.
En todos estos ámbitos, el Fondo intentará,
naturalmente, promover iniciativas que sean sostenibles a largo
plazo y que tomen en consideración sus posibles repercusiones
económicas, sociales, políticas e institucionales.
4. ¿Cómo
sabremos que se está produciendo un impacto?
De los programas que sean financiados por el F-ODM
en este sector se esperará que aporten resultados creíbles
y medibles. Las solicitudes que se presenten al Fondo deberán,
por consiguiente, identificar los indicadores principales que podrán
utilizarse para medir y supervisar el éxito del programa,
y los medios necesarios para recoger dichos datos durante el tiempo
que dure el programa propuesto, así como después de
su conclusión. Entre los indicadores que deberían
considerarse en la formulación de las propuestas en este
ámbito se incluyen las medidas de acceso a los servicios
públicos, tales como las modificaciones de las tasas de cobertura,
los cambios en materia de acceso de personas anteriormente excluidas
y de aquellas otras que se sitúan en el nivel más
bajo de la distribución de la renta, en particular, el acceso
de las mujeres más pobres. El impacto podría evaluarse
asimismo a través de los cambios en la eficiencia de la prestación
de los servicios públicos, medidos en función de las
variaciones de precios y del costo de la prestación de los
servicios. Un seguimiento del grado de satisfacción con la
prestación de los servicios, medida con ayuda de encuestas
y en base a los resultados de iniciativas consultivas, también
pondría de relieve la sostenibilidad del proceso.
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