Culture et développement

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1.Contexte général et justification du programme
2. Principaux défis et opportunités
3. Exemples d’interventions
4. Comment savoir si ce que nous faisons a un impact ?

1. Contexte général et justification du programme

Une succession d’événements marquants au niveau international montrent, preuves à l’appui, que le développement durable dépend d’une multiplicité de facteurs, parmi lesquels la reconnaissance et la prise en compte de la diversité des peuples et des cultures dans le monde : la publication, en 1996, par l’UNESCO, du rapport de la Commission mondiale sur la culture et le développement (Notre diversité créatrice), la Conférence de Stockholm sur les politiques culturelles pour le développement, en 1998, et la publication en 2004 par le PNUD du Rapport mondial sur le développement humain.

Ce principe sous-tend les différentes dimensions du patrimoine culturel, depuis ses représentations classiques jusqu’aux formes vivantes, qui se révèlent dans les expressions, traditions et savoir-faire artistiques et qui constituent l’héritage intangible des peuples et des communautés. D’après la définition proposée par la Commission mondiale sur la culture et le développement (2001), la culture constitue « le patrimoine commun de l’humanité ». Les Résultats du Sommet mondial 2005 montrent combien il est important de respecter et de comprendre la diversité culturelle car elle contribue à l’enrichissement de l’humanité. La diversité culturelle forme le fondement d’une vision du développement qui englobe l’accès aux biens et services, mais aussi la possibilité de choisir une façon de vivre ensemble à la fois satisfaisante, intéressante et valorisée. Il s’agit d’un atout unique pour un développement durable et indispensable à la lutte contre la pauvreté.

La tolérance et le respect de la diversité culturelle sont au cœur des principes normatifs des Nations Unies, comme le souligne la Déclaration du Millénaire de septembre 2000. En signant ce document, les chefs d’État et de gouvernement se sont engagés à déployer tous les efforts possibles pour promouvoir ces valeurs en demandant à tous les êtres humains de « se respecter mutuellement dans toute la diversité de leurs croyances, de leurs cultures et de leurs langues » et en affirmant que « les différences qui existent au sein des sociétés et entre les sociétés ne devraient pas être redoutées ni réprimées, mais vénérées en tant que bien précieux de l’humanité. Il faut promouvoir activement une culture de paix et le dialogue entre toutes les civilisations ».

Les efforts visant à s’attaquer aux relations complexes entre la culture et le développement poursuivent depuis longtemps une approche double : promouvoir l’inclusion des minorités et des catégories de population défavorisées dans la vie sociale, politique et culturelle et mobiliser encore davantage le potentiel du secteur de la création en faveur de nouveaux emplois, de la croissance économique et de la réduction de la pauvreté. Cette double approche demeure à la fois appropriée et nécessaire.

L’édition 2004 du Rapport mondial sur le développement humain montre combien le monde est diversifié et combien les inégalités se sont creusées. Plus de 150 pays comptent des minorités ethniques ou religieuses numériquement significatives et seuls 30 pays ne comportent pas de minorité constituant au moins 10 % de leur population. De surcroît, sur plus de 70 pays, 300 millions de personnes appartiennent à des populations autochtones et parlent au moins 4 000 langues différentes. Dans bien des pays, la prospérité nationale progresse à vive allure depuis quelques années, mais les disparités socio-économiques entre les pans de la société s’accentuent elles aussi rapidement. Ces inégalités peuvent revêtir des formes multiples, les plus profondes ayant trait à la langue, à la religion et à l’identité ethnique/raciale. Dans les pays pluriethniques, les minorités, et nombre d’autochtones, sont souvent confrontés à de graves problèmes de discrimination dans l’accès à l’emploi, au logement, aux services de santé et aux conditions de vie élémentaires. Selon une estimation, près de900 millions de personnes appartiennent aujourd’hui à des groupes victimes de discrimination ou défavorisés en raison de leur identité, et se retrouvent, d’une manière ou d’une autre, exclues de la vie culturelle, économique ou politique. La pauvreté sous toutes ses formes est souvent intimement liée aux problèmes d’accès aux opportunités et au savoir, et a invariablement une incidence particulière sur les groupes sociaux, ethniques et religieux. Voilà pourquoi, l’inclusion des minorités et des catégories défavorisées dans la vie sociale, politique et culturelle demeure une priorité de développement.

Dans le même temps, la culture peut clairement faciliter la croissance économique à travers la création d’emplois, le tourisme et les industries culturelles (la culture comme un secteur économique de production, de consommation et d’accès). Les industries culturelles et créatives sont définies ici comme étant rattachées à la formation, à la production, à la commercialisation et à la distribution de biens et services culturels, nés de l’inspiration et de l’imagination des individus. Elles englobent, entre autres, l’imprimerie et la publication, les arts visuels et du spectacle, le tourisme culturel et le patrimoine historique, le cinéma, la musique, la radio, la télévision et Internet, les arts, le design et l’artisanat. Les industries créatives sont l’un des secteurs qui affichent la croissance la plus rapide dans l’économie mondiale, atteignant à ce jour une valeur totale proche de 1 300 milliards de dollars des États-Unis. La promotion d’industries créatives viables dans les pays en développement offre de réelles opportunités de développer le potentiel économique et commercial de la créativité, du talent et du savoir-faire au niveau local. La Convention 2005 sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles, récemment adoptée par l’UNESCO, reconnaît l’importance de ce secteur dans son article 14 sur la Coopération pour le développement, dans lequel les parties s’engagent à soutenir la coopération afin d’encourager l’émergence d’un secteur de la culture dynamique. En outre, les industries créatives peuvent ouvrir de nouvelles approches susceptibles de renforcer le dialogue entre les peuples, les identités communes et la cohésion sociale.

Par ailleurs, la culture forme la base sociale permettant de stimuler la créativité, l’innovation, le progrès et le bien-être des individus. En ce sens, la culture peut être considérée comme un moteur du développement humain, via la croissance économique, ainsi qu’un moyen de mener une vie intellectuelle, émotionnelle, morale et spirituelle plus épanouissante.

Les actions reliant culture et développement doivent cibler les groupes défavorisés dont les possibilités de participer à la vie culturelle des sociétés auxquelles ils appartiennent sont limitées en raison de facteurs économiques, sociaux ou ethniques. La lutte contre la pauvreté grâce à la culture doit aller de pair avec d’autres actions de coopération en faveur du développement.

Pour assurer un accès universel aux services publics, à un prix abordable, les pays en développement doivent relever un défi clé, celui de la gouvernance économique démocratique. Les avancées vers la réalisation des OMD en dépendent. L’édition 2006 du Rapport mondial sur le développement humain souligne à quel point le manque d’accès à l’eau potable et à l’assainissement peut entraver la concrétisation de plusieurs OMD. L’élargissement de cet accès est également fondamental pour une croissance économique vigoureuse et pour un développement humain durable. Les services publics et l’infrastructure requièrent des investissements substantiels. Cependant, l’accès au financement n’est pas l’unique problème. Bien souvent, l’accès physique, en particulier des pauvres et des plus vulnérables, est limité par le manque d’autonomie et par l’opacité des activités des prestataires vis-à-vis des institutions politiques. C’est ce que montre le Rapport mondial sur le développement humain 2006, qui a pour thème principal l’eau et l’assainissement. Les principaux problèmes détaillés ci-après peuvent être imputables aux difficultés rencontrées par les pouvoirs publics dans la mise en place d’une réglementation appropriée, ainsi qu’aux carences générales des institutions (notamment du cadre juridique qui impose de rendre des comptes aux institutions politiques représentatives) censées assurer la stabilité et l’accès équitable aux services publics.

Tout moyen envisagé pour remédier à ces problèmes doit tenir compte : i) du fait que les entreprises de services publics doivent mettre à disposition une infrastructure vitale pour le développement économique ; ii) de l’importance de l’équité (étant donné l’objectif qui consiste à assurer un accès large, voire universel, aux services publics, comme pour l’eau potable et l’assainissement) ; iii) de la nature intrinsèquement économique des entreprises de services publics (nécessitant, en général, d’importants investissements à long terme dans des actifs immobilisés, qui, associés à de substantielles économies d’échelle, tendent à créer un monopole naturel) et iv) du fait que les services publics peuvent influer considérablement sur la capacité de la croissance à être bénéfique aux pauvres et, donc, à contribuer fortement à une croissance économique et à un développement humain intégrateurs. Pour instaurer, développer, exploiter et assurer le suivi de ces services, il faut donc mener une réflexion sur des aspects économiques et politiques complexes, dont les plus importants sont les suivants :

Le cadre institutionnel : Le cadre institutionnel global qui régit les processus politiques et économiques (dynamique de la concurrence politique, réglementation de la concurrence économique, efficacité des tribunaux et des mécanismes d’arbitrage dans le règlement des différends, etc.) et les capacités de l’État, des institutions et de la société civile déterminent la stratégie de réglementation la plus efficace. Puisqu’il n’existe pas de stratégie universelle, il est essentiel de suivre les résultats des différentes actions menées et de veiller à ce que les entreprises de services publics rendent régulièrement compte aux institutions représentatives. Si elles manquent à leurs obligations, comment les mécanismes démocratiques habituels peuvent-il remédier à ces problèmes de politique publique ? Comment s’assurer que ces entreprises contribuent à la croissance pro-pauvres ? Quelles sont les éventuelles voies de recours ? Quel rôle les outils de réglementation peuvent-ils jouer ? Qui peut être désigné comme garant des valeurs publiques et de quelle manière peut-il rendre compte aux autorités nationales ? Quels sont ses pouvoirs vis-à-vis des acteurs économiques ? La stratégie de réglementation : Il est fondamental de bien définir la stratégie de réglementation qui orientera les relations entre l’État, le fournisseur (qui peut être une entreprise privée ou publique ou une entité mixte) et le consommateur. En raison de la nature intrinsèquement économique des services publics, qui requièrent des investissements substantiels et à long terme dans des actifs immobilisés, ces trois parties prenantes dépendent des unes des autres. Par conséquent, une bonne stratégie de réglementation assurera une certaine stabilité et permettra à chacune de s’engager. Elle doit s’accompagner d’incitations réduisant le risque de changements à court terme motivés par des considérations politiques et limitant les comportements opportunistes de la part des prestataires historiques. Cependant, ces principes suscitent des questions plus spécifiques, notamment les suivantes :

• Comment décider du degré de participation de l’État dans un secteur où l’éventail des prestations est très large, depuis l’offre publique directe jusqu’à l’offre privée entièrement libéralisée ? Certains des arbitrages à opérer consistent à comparer les coûts d’efficience liés au maintien des prestations publiques et les coûts de transaction dans le cas d’opérations purement privées. Les conditions d’une régulation adéquate de la concurrence entre acteurs privés sont-elles en place ? Les options intermédiaires, telles que l’attribution de concessions ou l’encadrement de l’offre privée, peuvent également engendrer des difficultés. En outre, l’asymétrie de l’information entre l’autorité de contrôle et les fournisseurs peut fausser les prix et les niveaux de service. Et même dans le cas où le secteur public reste le prestataire, sa surveillance par un organisme public pourrait poser des problèmes d’asymétrie de l’information.
• Comment concilier engagements et flexibilité ? Sur l’ensemble d’un cycle d’investissement dans une entreprise de services publics, la technologie, les marchés, la sphère politique et la société peuvent connaître de multiples évolutions. Les engagements sont certes importants, mais une certaine flexibilité est nécessaire. Le cadre de réglementation ne doit pas avoir des effets dissuasifs, mais créer au contraire des incitations à la mise en concurrence et à l’innovation. Quand un organisme public est constitué pour encadrer les activités d’un fournisseur privé, il peut être difficile d’éviter le risque d’emprise par des groupes d’intérêts. Mais comment définir la ligne de démarcation entre technocratie/indépendance et pouvoir discrétionnaire ?
• Comment répondre au besoin d’information ? La disponibilité de l’information est un facteur crucial lorsque de nombreux prestataires coexistent. Quels sont le coût et la qualité des services fournis ? Il est nécessaire de disposer de ces informations non seulement pour lancer tout processus de réformes, mais également pour en assurer le suivi et pour procéder à une évaluation permanente. L’accès à l’information sur la qualité du service détermine l’efficacité du soutien que les citoyens apporteront aux systèmes qui imposent à l’État de rendre des comptes, mais également leur capacité à opérer des choix difficiles lorsque cette possibilité existe (notamment pour la recherche d’un autre fournisseur), ce qui intensifie la concurrence.
• Comment concilier efficience et équité ? Quels sont les moyens de parvenir à un équilibre entre, d’une part, l’efficience et la pérennité d’un service et, d’autre part, l’intégration sociale via une approche participative pour la définition des politiques des services publics, la prestation, le suivi et l’obligation faite aux prestataires de rendre des comptes ?

• Fixer des objectifs : Même une stratégie de réglementation « parfaite » peut échouer si ses objectifs ne sont pas clairement définis au départ. Quels sont les objectifs d’efficience (réduction des coûts, augmentation de la fiabilité du service) et de bien-être social (non seulement pour les individus, mais aussi les externalités escomptées par exemple dans la santé publique ou avec le regain d’activité économique) ? Comment ces objectifs reflètent-ils les valeurs de l’opinion publique ? L’absence de participation peut dans la pratique aboutir à des objectifs qui ne traduisent pas les aspirations de l’opinion publique, surtout des pauvres et des catégories les plus fragiles. Une stratégie de réglementation optimale produira alors des résultats « sous-optimaux » aux yeux de la population. Il arrive également que les objectifs pêchent par optimisme, ce qui débouche sur des processus intenables qui peuvent attiser la résistance aux réformes.

• Satisfaire les besoins financiers : Même avec des objectifs consensuels et bien financés, s’accompagnant de stratégies de réglementation et de suivi parfaites, il arrive que les détails du financement de l’investissement et de l’exploitation de l’entreprise de services publics soient difficiles à régler. Comment trouver un équilibre entre accès universel et viabilité financière (qu’il s’agisse de la viabilité pour le budget de l’État ou de rentabilité des prestataires privés) ? Comment élargir l’accès et améliorer la qualité des services délivrés aux pauvres et aux exclus tout en veillant à ce que cet accès élargi soit d’un coût raisonnable pour les consommateurs et financièrement viable pour les fournisseurs ? Dans la plupart des cas, pour répondre aux besoins financiers, il faut avoir accès à toutes les sources possibles de moyens (publiques et privées, intérieures et extérieures) et gérer les risques via des techniques d’atténuation et des approches appropriées et efficientes de partage des risques.

• Propriété et complémentarité avec la stratégie nationale de développement : La Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide définit les principes qui doivent régir la conclusion d’une association stratégique avec un pays partenaire visant à maximiser l’efficacité de la mise en œuvre de l’aide. Les interventions dans les services publics d’un pays partenaire doivent être coordonnées avec les stratégies nationales de développement, alignées sur les plans nationaux d’investissement et mises en relation avec les initiatives des autres donateurs.

• Maîtriser le risque de dislocation : Même si tout se passe bien, il existe un risque de dislocation économique, sociale et politique lorsqu’un processus de changement bouscule le statu quo des services publics. Certaines personnes peuvent perdre leur emploi, des individus occupant des positions privilégiées peuvent voir leur pouvoir et leurs revenus diminuer, certains prix peuvent augmenter (ou les impôts, à défaut des prix), et toutes sortes d’externalités (y compris sur l’environnent) peuvent se produire. La gestion et la suppression de cet ensemble de dislocations peut aller au-delà de l’instauration de services publics bien dirigés, efficients et efficaces. Ignorer cette réalité risque d’entraver la mise en mouvement, voire de conduire ultérieurement à une marche arrière. 

Le Fonds pour la réalisation des OMD cherche à appuyer des interventions de nature à renforcer l’accès et la fourniture de services publics, à améliorer l’efficience et l’accessibilité financière de ces services au niveau national ou local, et à prendre en considération la manière dont les pauvres sont associés à ces services et en bénéficient.

3. Exemples d’interventions

Le F-OMD recevra favorablement les demandes de financement qui visent à :

• Concevoir, mettre en œuvre et évaluer des actions publiques cherchant à faciliter la participation à la vie politique et à protéger les droits des groupes exclus pour des motifs culturels. Ces initiatives soutiendront l’élaboration de mesures, lois et règlements visant l’inclusion qui protègent les droits culturels, respectent les relations interculturelles, facilitent la représentation des groupes exclus, réduisent la discrimination et œuvrent en faveur de l’égalité des chances ;
• Mettre en avant les industries culturelles et créatives en tant que moteurs du développement économique et social et que moyen de multiplier les opportunités offertes aux populations, et/ou
• Développer les capacités institutionnelles à générer des informations utiles et précises pour le suivi et l’évaluation de l’efficacité des actions culturelles.

Pour aboutir à ce type de résultats, les propositions pourraient contenir tout ou partie des éléments suivants :

a. Formulation, mise en œuvre et suivi de mesures publiques socialement et culturellement inclusives, en particulier :

• Appui au dialogue, initiatives transculturelles et échanges à visée éducative conçus pour favoriser la compréhension et la tolérance entre les différentes communautés culturelles ;
• Renforcement des capacités institutionnelles au sein d’organismes officiels, de ministères et d’agences responsables de la mise en œuvre des mesures et des pratiques culturelles qui œuvrent en faveur de l’égalité des chances ;
• Encouragement du respect, de la compréhension interculturelle et du multiculturalisme dans la politique régissant la religion et les pratiques religieuses ;
• Soutien à l’interculturalisme et au multiculturalisme dans le cadre de politiques relatives au droit coutumier et au pluralisme juridique, et des lois sur les langues officielles ;
• Protection du savoir traditionnel, reconnaissant sa contribution à la protection de l’environnement, à la gestion des ressources humaines, à la santé et à l’éducation ;
• Élaboration, application et suivi des politiques, procédures et règlements officiels à l’échelon national, régional et local visant à faciliter l’intégration des minorités culturelles dans l’administration publique ;
• Développement, mise en œuvre et suivi de mesures pour l’égalité des chances dans le recrutement et promotion des minorités culturelles et autres groupes excluspour des motifs culturels dans (i) le secteur public, notamment aux postes faisant l’objet de nominations, dans la fonction publique et les forces de sécurité, à l’échelon local, régional et national ; (ii) les parlements élus, les assemblées infranationales et aux fonctions ministérielles, et (iii) la branche judiciaire et les tribunaux ;
• Promotion de l’engagement citoyen parmi les minorités ethniques, à travers les médias d’information, les groupes de bénévoles, les associations communautaires, les groupes d’intérêt et les nouveaux mouvements sociaux, et
• Formulation et déploiement de politiques et pratiques visant l’égalité des chances, surtout en favorisant l’accès des minorités à l’emploi, à l’enseignement et à la formation, ainsi qu’à d’autres biens et services publics.

b. Concrétisation du potentiel économique et social du secteur culturel et renforcement des industries culturelles et créatives, notamment :

• Formulation de recommandations visant améliorer l’environnement institutionnel et réglementaire dans des secteurs spécifiques de la culture et de la création tels que la musique, les nouveaux médias, le design, l’artisanat, la presse, la télévision ou les livres ;
• Renforcement des capacités en vue d’améliorer la gestion des actifs culturels, les compétences entrepreneuriales et les pratiques de gestion des entreprises des entrepreneurs de sociétés culturelles, des start-up, des artistes indépendants, dans les secteurs formel et informel ;
• Soutien à la création d’entreprises culturelles locales par le déploiement d’« incubateurs d’entreprises créatives »pour les hommes et les femmes entrepreneurs opérant dans le secteur de la création ;
• Développement d’activités de formation portant sur la gestion culturelle, et de programmes d’échange en vue de mettre en place et de renforcer les capacités des responsables culturels locaux ;
• Renforcement des capacités en matière de création d’incitations, notamment fiscales, pour le renouvellement technologique ou amélioration des installations et des infrastructures, ainsi que programmes de financement pour le secteur de la création ;
• Appui à la préservation du patrimoine physique et non physique et promotion de sa valeur sociale ;
• Restauration des biens culturels épuisés ou détruits, notamment à la suite d’un conflit ou d’une crise, avec identification et analyse des actifs en termes de valeur patrimoniale et de contribution potentielle à la régénération et à la reconstruction du tissu social ;
• Conception et mise en œuvre de mesures spécifiques pour le développement de micro- et petites entreprises intervenant dans la production des arts et l’industrie artisanale ;
• Orientation sur la viabilité économique de la production de produits culturels contemporains ciblant un public national qui utilise les TIC ainsi que des médias plus traditionnels tels que les radios communautaires ;
• Commercialisation de produits culturels locaux sur les marchés intérieurs et recherche d’opportunités d’exportation vers les marchés régionaux et internationaux ;
• Soutien à la présence de produits culturels nationaux et créativité sur les marchés internationaux et les espaces multiculturels, à travers des politiques commerciales et des programmes d’exportation, et
• Recueil de données et élaboration d’indicateurs pertinents et fiables portant sur les industries créatives en vue de formuler des politiques adéquates.

c. Génération d’informations, suivi et évaluation de l’efficacité des politiques culturelles, notamment :

Renforcement des capacités locales en matière d’analyse statistique et diffusion des données disponibles pertinentes pour l’observation de la diversité culturelle obtenues à partir de recensements officiels auprès des ménages, de sondages d’opinion, d’études de marché et d’enquêtes sociales ;

• Promotion des échanges de savoir-faire et diffusion des meilleures pratiques relatives à la collecte de données, aux enquêtes et à l’emploi d’indicateursaux niveaux national et international, y compris par la coopération Sud-Sud, à travers des séminaires, des échanges et des ateliers de formation technique, entre autorités publiques, instituts d’enseignement et de recherche, sociétés privées d’étude de marché et groupes de réflexion non gouvernementaux ;
• Expansion de la capacité des institutions locales à concevoir, gérer et mettre en place des enquêtes, notamment dans le domaine des techniques d’échantillonnage, et amélioration de l’organisation des travaux sur le terrain ;
• Extension de la couverture géographique et temporelle dans la conduite d’enquêtes transnationales sur les attitudes, valeurs et comportements culturels dans certains pays, à l’instar de l’Enquête sur les valeurs mondiales, des Global Barometer Surveys, du Gallup World Poll et de l’International Social Survey Program ;
• Recours à des audits sociaux pour vérifier que les services publics atteignent bien les communautés minoritaires et créatives ;
• Constitution et renforcement de la capacité des instituts, dans les pays en développement, à recueillir les données statistiques pertinentes sur la diversité culturelle et les droits culturels, pour mener des enquêtes de sciences sociales, participer à leur conception et en interpréter les résultats, et
• Développement d’indicateurs portant sur la culture et le développement sur la base des indices de l’indicateur du développement humain.