Programa sobre VIH y Desarrollo

Documento de Trabajo No. 26

Fortalecimiento de la capacidad nacional
de planificación estratégica en relación con el vih/sida
por Desmond Cohen
Impreso en mayo de 1998

A. INTRODUCCIÓN

La planificación estratégica es fundamental para dar una respuesta eficaz a la epidemia. El PNUD cuenta con una amplia experiencia y una participación de años en el fortalecimiento de la capacidad de planificación de los países en todas las regiones en las que realiza actividades. Como tal es esencial que el PNUD aplique su experiencia general en la planificación, conjuntamente con su interpretación del desarrollo de la capacidad, a la cuestión de cómo preparar mejor la próxima generación de planes estratégicos nacionales sobre el VIH/SIDA. Actualmente muchos países reconocen que los planes tienen que ser tanto multisectoriales como el resultado de procesos en los que participe toda la sociedad. En parte, la finalidad del plan es determinar y establecer las prioridades en las actividades operacionales y, en parte, servir como mecanismo de movilización social. De ahí se deduce que la planificación estratégica no es simplemente un problema técnico sino también de ejercicio del poder. La integración de la planificación estratégica en el marco del ejercicio del poder es una actividad importante para el Programa de desarrollo humano del PNUD y los organismos que con él colaboran en ONUSIDA.

B. PRINCIPIOS

Los planes de mediano plazo (PMP) se han convertido, junto con las estrategias nacionales y los marcos de políticas en importantes estructuras de organización para determinar y llevar a la práctica las respuestas de los países al VIH y al SIDA . Estos instrumentos fundamentales se elaboraron en el pasado con la ayuda del Grupo Consultivo Mundial (OMS) y otros donantes multilaterales y bilaterales. Al principio eran, en lo esencial, y primordialmente medios de organizar las respuestas de salud pública a la epidemia, aunque con el tiempo ocurrió una transformación en la medida en que se consideró sumamente limitada la definición del problema desde el punto de vista de la salud pública. De ahí que ahora sea común que se alegue, y que además se acepte en general, que la epidemia del VIH es mucho más que un problema de salud pública y que la respuesta tiene que ser multilateral y pluridimensional para que sea eficaz.

Con el tiempo, los PMP se han vuelto más complejos e integran elementos que abordan los factores determinantes y las consecuencias de carácter socioeconómico y cultural de la epidemia y los aspectos jurídico, ético y de derechos humanos, así como los intereses más tradicionales relacionados con la salud pública. En este proceso de ampliación y profundización de los PMP han participado muy diversas instituciones nacionales e internacionales tanto en la formulación de los planes como en su ejecución.

No obstante, en su estructura y en sus elementos básicos, los PMP se han seguido centrando fundamentalmente en los intereses de salud pública. En grado innecesario, se han seguido formulando sin guardar relación alguna con los intereses de los distintos países, no reflejan las condiciones locales relacionadas con la epidemia ni, en sentido más general, con el desarrollo y, en gran medida, se estructuran independientemente del compromiso y la capacidad de los países. La formulación de los PMP como tales, cualquiera que sea su valor teórico al crear un marco nacional (en gran medida al gobierno central) para planificar respuestas a la epidemia, han seguido estando en lo fundamental en manos de personas que no tienen nada que ver con ellos, las cuales se han valido de mecanismos que no aprovechan suficientemente los conocimientos y la experiencia locales.

No es extraño pues que, en la mayoría de los países, los PMP no hayan sido el marco adecuado para organizar y planificar un respuesta verdaderamente nacional a la epidemia. Se les ha considerado más como un requisito previo esencial de la financiación de los donantes a las actividades relacionadas con el VIH y el SIDA emprendidas fundamentalmente por el gobierno central que como planes en los que realmente quedan recogidas las necesidades, aspiraciones y capacidades nacionales. En una palabra, nunca han sido propiedad de los países y, en tal condición, no han logrado estimular el compromiso y la respuesta de amplia base que demanda un programa sobre el VIH y el SIDA para ser eficaz.

De la experiencia anterior se pueden derivar ciertos principios claves:

• El plan estratégico nacional sobre el VIH/SIDA es un insttrumento importante y útil para organizar la respuesta nacional, y no simplemente gubernamental, a la epidemia. Dicho plan requiere como corolario que exista un marco nacional de políticas en relación con el VIH y el SIDA, en que se establezca un conjunto de principios normativos para cada una de las importantes esferas de la política que atañen al VIH y al SIDA. Ambos instrumentos, necesarios para dar una respuesta nacional eficaz, tienen que ser elaborados por métodos que utilicen los mecanismos de participación.

• El plan debe ser multisectorial y pluridimensional y abarcar tanto los intereses de salud pública como los aspectos de la epidemia definidos con más amplitud.

• Para que tenga utilidad como guía para la asignación de recursos y como marco para la respuesta nacional, el plan tiene que reflejar el estado de la epidemia en el país de que se trate; las condiciones socioeconómicas, culturales y políticas locales y la capacidad nacional para formular y ejecutar políticas y programas.

• Para asegurar que el plan sea aplicable y refleje verdaderamente las necesidades nacionales, el conocimiento de la epidemia y las capacidades, es fundamental que al formularlo se utilicen mecanismos que propicien una amplia inclusión y una verdadera participación.

• Un proceso de participación es más que una manera de asegurar que se aprovechen los conocimientos y que ese conocimiento y la experiencia se tengan en cuenta en la elaboración del plan nacional y, por consiguiente, éste se adapte a las condiciones nacionales. Es también la única manera de asegurar la propiedad nacional y el compromiso de todos.

• Es más, el mecanismo de participación puede ser el resultado del proceso mismo de crear comprensión, tanto de los objetivos del plan como de los medios que permitirán alcanzar esos objetivos. entre los que se encargarán de ejecutar muchas de las actividades del plan y los que pueden llevarlo a efecto.

• Tanto los directamente interesados como los menos involucrados tienen que ser conscientes de la práctica correcta en relación con estos mecanismos para que los resultados del plan sean satisfactorios. Ambos tienen que reconocer que su función debe ser siempre, y tiene que considerarse que sea, facilitadora y no de dirección. Ello requiere una práctica novedosa y mejor de elaboración de quienes participan en el proceso de formulación del plan, independientemente de si están involucrados directamente o no.

C. OBJETIVOS

• Elaborar un plan estratégico por un período de cinco años que sea un marco para la respuesta nacional a la epidemia del VIH y que sea compatible con el marco normativo nacional sobre el VIH/SIDA. Si no existe ese marco normativo nacional habrá que elaborarlo siguiendo los principios descritos en la sección B como requisito previo para la elaboración del plan.

• Formular un plan que tenga verdadero alcance nacional y abarque las actividades programáticas de todas las instancias de gobierno (tanto central como local), el sector privado, las organizaciones no gubernamentales internacionales y nacionales y las organizaciones de base comunitaria, así como todas las demás organizaciones activas en el país en esferas que tengan que ver con la respuesta al VIH y al SIDA.

• Crear un plan que sea tanto multisectorial como pluridimensional, y como tal determinar actividades relacionadas con los factores determinantes y las consecuencias en materia de salud pública y de carácter social y económico de la epidemia, las cuestiones jurídicas, éticas y de derechos humanos, el desarrollo de las comunidades y otras cuestiones relacionadas con la organización y la movilización social y política.

• Definir mediante los mecanismos del plan los recursos de que el país dispone para su respuesta al VIH y al SIDA y especificar las modalidades apropiadas para lograr los objetivos del plan en su período de duración. El horizonte de planificación del plan será de 5 años; los dos primeros años se hará una planificación en firme y los años tercero a quinto se esbozarán a grandes rasgos y serán objeto de revisión durante el segundo año de funcionamiento del plan.

D. ELABORACIÓN DEL PLAN ESTRATÉGICO: MECANISMOS DEL PLAN

Estos mecanismos dependerán de las condiciones locales, incluso del estado de la epidemia, las estructuras de organización e institucionales, los factores culturales, políticos y de otra índole, incluida la experiencia con los criterios de participación en la práctica del desarrollo. El proceso del plan tiene que basarse en los recursos y las posibilidades nacionales siempre que sea posible, incluso en la integración del plan relacionado con el VIH en los procesos de planificación nacional y el plan de desarrollo. Cuando no existan condiciones para la plena participación o no se comprendan suficientemente los criterios de desarrollo de este proceso o haya poco personal competente con los conocimientos apropiados para la facilitación habrá que remediar esta situación mediante actividades programáticas previas. El fortalecimiento de la capacidad en lo que respecta a los criterios de participación en relación con el desarrollo es una primera medida fundamental en la creación de un mecanismo de participación para generar un plan que tenga éxito y propicie el aprovechamiento de la experiencia local con la epidemia y el conocimiento de las condiciones de desarrollo del país.

A continuación figuran posibles medidas fundamentales en ese proceso:

• Análisis entre ONUSIDA y los Programas referentes a la capacidad en materia de cuentas nacionales acerca de la manera de llevar adelante la formulación del plan. En este proceso tienen que elaborarse los objetivos del plan, el cronograma de las etapas del plan y las necesidades de recursos para el proceso de formulación del plan. En estos análisis se deben definir los principales agentes nacionales importantes en el proceso de formulación del plan en el gobierno central y los gobiernos locales, otras organizaciones públicas, el sector comercial privado, las organizaciones no gubernamentales locales e internacionales, incluidas las organizaciones que representan a los infectados y afectados por el VIH, y la comunidad internacional de desarrollo. Es importante no limitar el número de posibles participantes en el plan a las organizaciones que actualmente están dando respuesta al VIH sino comprometer también a otras que tengan posibilidades de elaborar respuestas eficaces tanto a nivel nacional como local. Una consideración importante en la selección de organizaciones y personas que participarán en la formulación del plan es lograr el equilibrio en relación con el género.

• Tras haber establecido una lista de organizaciones y personas que a priori parezcan importantes para la formulación del plan, el próximo paso podría ser convocar una reunión de trabajo para elaborar en detalle el proceso de formulación del plan. Es importantísimo que en esa reunión de trabajo se facilite el análisis con el objetivo de llegar a un acuerdo sobre los mecanismos de participación. Estas reuniones, análisis, etc., subsiguientes tendrán la importante tarea de definir los fundamentos principales de las actividades del plan. La reunión de trabajo tiene que dar toda la libertad posible en el debate para alentar a todos los participantes a que expresen sus opiniones acerca de la mejor manera de garantizar una amplia participación en la formulación del plan. Un objetivo fundamental debe ser estructurar el proceso de elaboración del plan de manera que se apoye en actividades a nivel de base y se nutra de las recomendaciones sobre actividades programáticas desde la base hasta las instancias superiores del proceso relacionado con el plan. En la reunión de trabajo se deberán examinar y formular recomendaciones al Programa referente a la capacidad en materia de cuentas nacionales acerca de las funciones y responsabilidades de una junta directiva del plan, incluso especificar la función de los facilitadores externos en la formulación del plan.

• Las recomendaciones de la reunión de trabajo deberán remitirse al Programa referente a la capacidad en materia de cuentas nacionales (que habrá de participar plenamente en la reunión) para su examen y adopción de medidas. Sería conveniente a estas alturas, tras un examen inicial del gobierno, que se celebren amplias conversaciones con los donantes acerca de la ayuda que prestarán en el proceso de formulación del plan. A la luz de estas conversaciones y otros análisis, se establecería una junta directiva del plan que presentaría informes al Programa referente a la capacidad en materia de cuentas nacionales . La junta directiva tendría la responsabilidad de dirección del proceso de formulación del plan de conformidad con un cronograma y un procedimiento que contaría con la aprobación del Programa referente a la capacidad en materia de cuentas nacionales. ONUSIDA se comprometería a aportar los recursos para la formulación del plan y determinaría con el Programa referente a la capacidad en materia de cuentas nacionales los consultores tanto nacionales como internacionales que prestarán asistencia en la preparación del plan.

• Los que participen en la respuestas se encargarán de determinar las actividades programáticas del plan, lo que entrañará un proceso de formulación del plan que facilite el análisis de los principales problemas que la epidemia del VIH plantea al país. Esto lleva implícito un proceso de estructuración de reuniones de trabajo, debates en grupos de contacto, etc. con los grupos de interés pertinentes: procedimiento que se prolonga en el tiempo y es muy diferente de las reuniones ad hoc que suelen carecer de estructura y son típicas de la práctica tradicional que requiere consultores. Si se quiere lograr mejoras, ni la determinación de los problemas ni las actividades programáticas deberán ser responsabilidad exclusiva de los consultores locales o internacionales ; la función de éstos deber ser facilitadora y se debe aprovechar su experiencia siempre y cuando lo requieran quienes participan en la formulación del plan. Este procedimiento del plan tomará tiempo inevitablemente, ya que tienen que celebrarse debates representativos entre todos los grupos interesados principales, para centrar la atención en lo que parezcan ser los problemas más importantes que encara el país para establecer o ampliar una respuesta eficaz a la epidemia.

• La junta directiva del plan deberá viabilizar todo el proceso del plan: la preparación de la documentación y la facilitación del proceso de dirección de los grupos de análisis, etc., y ayudar en la redacción de actas de los debates y la formulación detallada de las recomendaciones. Tendría la responsabilidad de distribuir los informes sobre las deliberaciones, etc. y de programar y dirigir los seminarios/las reuniones de trabajo regionales y nacionales donde se examinarían esos informes.

• Los informes y las recomendaciones de las reuniones de trabajo constituirían las bases del proyecto de plan, mientras que el(los) primer(os) proyecto(s) sería(n) responsabilidad de la junta directiva del plan. ONUSIDA aportará los recursos apropiados para la etapa decisiva de preparación del proyecto de plan, aplicando esta vez también mecanismos de facilitación que se apoyen en la experiencia nacional e internacional. El proyecto de plan se presentaría posteriormente a una reunión de trabajo nacional para su consideración y examen. Las recomendaciones de la reunión de trabajo nacional se integrarían en un plan revisado que se sometería a consideración del gobierno y posteriormente sería la base de las conversaciones con ONUSIDA y otros donantes para recabar su apoyo. Tan pronto se haya llegado a un acuerdo sobre la aportación de recursos, el plan se volverá a someter a consideración del gobierno y, de ser aceptado, se publicará como plan estratégico nacional sobre el VIH y el SIDA. Un elemento importante en el proceso de preparación del plan es la determinación de los posibles recursos para las actividades, de manera que tan pronto se den los toques finales al plan ya exista información sobre los compromisos de recursos para éste.

• Esta no es la última etapa del proceso. El plan es sólo un marco, aunque es un elemento importante de una respuesta eficaz a la epidemia. La puesta en marcha del plan de manera que estimule la participación es decisiva para lograr una verdadera reacción nacional. Si bien el proceso de elaboración del plan habrá creado algún capiral social, éste no será suficiente para dar una respuesta eficaz a la epidemia. Los pasos subsiguientes en la formulación y ejecución de las actividades programáticas tienen que basarse en procesos en los que participe la sociedad. Esta es la única manera de lograr la movilización de esfuerzos a todos los niveles y entre todos los sectores de la sociedad, aspecto esencial de una respuesta ampliada a la problemática múltiple creada por la epidemia del VIH.

E. SUPERVISIÓN Y EVALUACIÓN

Un elemento importante en la formulación y consiguiente ejecución del plan es la eficacia de los mecanismos de supervisión y evaluación. El proceso del plan se encamina a lograr la participación a fin de aprovechar la experiencia nacional y personal tanto en relación con la epidemia como en relación con el desarrollo. El mismo principio se aplica a la supervisión y evaluación que también tienen que servir a múltiples objetivos. Estos objetivos abarcan los procesos de participación en la elaboración de metodologías de evaluación; la agrupación de quienes preparan programas y proyectos, los que han de ser evaluados y los que se encargarán de las evaluaciones. Con harta frecuencia la evaluación y la supervisión se consideran actividades separadas y no integradas. Pocas veces se les relaciona en su metodología con los objetivos de los programas y proyectos y, por consiguiente, no reflejan ni en el proceso ni en la formulación los propósitos fundamentales de las actividades planificadas. De ahí que uno de los resultados de la supervisión y evaluación "normales" sea que no aprenden las importantes lecciones de la experiencia ganada con los programas. Fortalecer la capacidad de supervisión y evaluación y velar por que las enseñanzas de una programación eficaz se integren en las actividades es decisivo para que el plan dé resultado.

NOTA BIOGRÁFICA

Desmond Cohen es economista con experiencia como profesor universitario en África, el Canadá, el Reino Unido y los Estados Unidos de América. Con anterioridad había sido Director y Miembro colegiado del Instituto de Estudios del Desarrollo, Universidad de Sussex (Reino Unido) y hasta 1990 fue Decano de la Escuela de Ciencias Sociales. Cuenta con experiencia de investigación y en materia de política macroeconómica aplicada en algunos países de África y Asia. Fue asesor de política financiera internacional de Hacienda Pública en el Reino Unido. En 1997-1998 fue Director del Programa sobre el VIH y Desarrollo (PNUD) y actualmente es Asesor Superior sobre VIH y Desarrollo.