Programme VIH et développement

Eclairage No. 26

RENFORCEMENT DES CAPACITES NATIONALES EN MATIERE DE PLANIFICATION STRATEGIQUE
Par Desmond Cohen

A. INTRODUCTION

La planification stratégique joue un rôle fondamental dans l’efficacité des actions de lutte contre l’épidémie. Le PNUD possède une expérience approfondie et est impliqué de longue date dans le renforcement des capacités nationales en matière de planification stratégique dans tous les domaines opérationnels. A ce titre, il est essentiel que le PNUD mette en pratique ses compétences d’ensemble en matière de planification, ainsi que ses connaissances relatives au développement des capacités, pour créer de la manière la plus efficace la prochaine génération de plans stratégiques nationaux relatifs au problème du VIH/sida. De nombreux pays reconnaissent aujourd’hui que les plans doivent à la fois être multisectoriels et s’appuyer sur une démarche prônant la participation sociale. L’objectif du plan consiste, d’une part, à définir les activités opérationnelles par ordre de priorité et, d’autre part, à servir de mécanisme de mobilisation sociale. La planification stratégique ne revêt donc pas qu’un aspect technique ; elle relève également de la prise de décision. L’intégration de la planification stratégique au processus de décision constitue d’être une tâche importante pour le Programme « dimensions humaines » du PNUD et ses partenaires de l’ONUSIDA.

B.PRINCIPES

Les plans à moyen terme sont devenus, avec les stratégies nationales et les cadres de politique générale, des structures d’organisation importantes pour l’élaboration et l’application des mesures nationales relatives au VIH/sida. Ces instruments-clés ont été conçus avec l’aide du Programme mondial de lutte contre le sida (GPA) de l’Organisation mondiale de la santé et d’autres donateurs multilatéraux et bilatéraux. Ils avaient d’abord et avant tout vocation à coordonner les actions de santé publique face à l’épidémie mais ils ont évolué au fur et à mesure que le concept de santé publique du problème devenait trop limité. Il est aujourd’hui reconnu que l’épidémie du VIH va bien au-delà d’un problème de santé publique et qu’une action efficace doit être à la fois multisectorielle et multidimensionnelle.

Les plans à moyen terme sont devenus de plus en plus complexes et intègrent désormais des éléments touchant aux causes et aux conséquences socio-économiques et culturelles, ainsi que des dimensions juridiques, éthiques et relatives aux droits de l’homme, tout en tenant compte de préoccupations habituelles de santé publique. Un éventail bien plus large d'institutions nationales et internationales ont été impliquées dans la conception et la mise en oeuvre des plans au fur et à mesure de l'élargissement des plans à moyen terme.

Toutefois, ces plans sont toujours largement orientés vers les problèmes de santé publique tant pour ce qui est de leur conception que de leurs éléments fondamentaux. Ils sont encore conçus selon certains principes éloignés des préoccupations nationales et ne reflètent pas les conditions locales en ce qui concerne l'épidémie et, d'une manière plus générale, le développement. Par ailleurs, ils sont dans une large mesure structurés indépendamment des engagements et capacités du pays. Ainsi, quels que soient les mérites théoriques qui leur sont attribués pour la création d’un cadre national (surtout au niveau du gouvernement central) de planification des actions à prendre pour faire face à l'épidémie, les plans à moyen terme sont toujours mis au point, en grande partie, par des personnes de l’extérieur qui adoptent des approches ne s'appuyant pas suffisamment sur les compétences et les connaissances locales.

Il n'est donc pas surprenant que, dans la plupart des pays, les plans à moyen terme constituent un cadre mal adapté à l'organisation et à la planification d'actions nationales de lutte contre l'épidémie. Ils sont considérés comme une condition nécessaire pour recevoir des fonds en vue de financer les activités se rapportant au VIH/sida, menées en grande majorité par le gouvernement central plutôt que comme des plans reflétant réellement les besoins, préoccupations et capacités du pays. Autrement dit, ils n'ont jamais été assimilés au niveau national et, ce faisant, ont été incapables de mobiliser et d’encourager les actions s'appuyant sur une base large nécessaire au succès des programmes en matière de VIH/sida.

Certains principes-clés peuvent être tirés de l'expérience passée :

• Un plan stratégique au niveau national pour lutter contre le VIH/sida constitue un instrument important et utile pour organiser les actions prises dans ce cadre au niveau national, et pas seulement par le gouvernement. Un tel plan exige la présence d’un cadre politique national en matière de VIH/sida créant un ensemble de principes politiques pour chaque domaine important lié à l'épidémie. Pour que l'action nationale soit efficace, ces deux instruments doivent être conçus sur la base d’une démarche participative.
• Un plan devrait être multisectoriel et multidimensionnel et devrait tenir compte tant des préoccupations en matière de santé publique que des aspects plus larges de l'épidémie.
• Un plan ne peut constituer un instrument utile pour l’orientation de l'allocation des ressources et d’un cadre d'action nationale que s'il reflète l’état de l'épidémie, les conditions socio-économiques, culturelles et politiques locales et la capacité de concevoir et de mettre en oeuvre les politiques et programmes d'un pays donné.
• Pour que le plan soit adapté et qu'il reflète les besoins et les capacités du pays face à l’épidémie, il est essentiel que sa conception s'appuie sur une véritable approche d'intégration et de participation.
• Une démarche participative est un moyen de veiller à ce que les compétences, les connaissances et l'expérience soient mises à profit dans le cadre de l'élaboration du plan national, et que celui-ci soit donc adapté aux conditions nationales. C'est également le seul moyen de garantir une assimilation nationale et un engagement de la part de tous.
• En tant que résultat du processus lui-même, une démarche participative peut également permettre de mieux faire comprendre les objectifs du plan et les moyens employés pour y parvenir auprès de ceux qui assumeront ou réaliseront la mise en oeuvre de nombreuses activités du plan.
• Tant ceux qui participent au plan que les autres doivent avoir connaissance des méthodes appropriées pour que le plan soit couronné de succès. Tous doivent reconnaître que leur rôle doit toujours consister à faciliter le processus - et non le contraire - et doit être perçu comme tel. Cela implique que toutes les personnes concernées par la mise en oeuvre du plan - qu'elles y participent directement ou soient de l’extérieur - aient recours à de nouvelles méthodes, mieux adaptées.

C. OBJECTIFS

Les objectifs sont simples et se présentent comme suit :

• Concevoir un plan stratégique pour une période de cinq ans qui constitue un cadre pour l'action nationale face à l'épidémie du VIH et qui soit cohérent avec le cadre de politique national en matière de VIH/sida. Si un cadre de politique national n'est pas en place, il faudra alors le créer, en s'appuyant sur les principes énoncés en partie B, afin qu'il serve de base à la mise en oeuvre du plan.
• Définir un plan qui ait une véritable dimension nationale et englobe les activités liées au programme à tous les niveaux du gouvernement (central et local), du secteur privé, des ONG et des organisations communautaires nationales et internationales et de toutes les autres organisations menant des activités ayant trait à la lutte contre le VIH/sida dans le pays.
• Mettre en oeuvre un plan qui soit à la fois multisectoriel et multidimensionnel et définir les mesures à prendre dans les domaines relevant de la santé publique, des causes et conséquences socio-économiques de l'épidémie, des questions juridiques, éthiques et des droits de l'homme, du développement communautaire et d'autres questions liées à l'organisation et à la mobilisation politiques et sociales.
• Identifier, au fur et à mesure de la mise en oeuvre du plan, les ressources à la disposition du pays pour l'aider à faire face au VIH/sida et préciser les modalités appropriées à la réalisation des objectifs du plan au cours de la période donnée. La durée du plan sera de cinq ans, les deux premières années étant clairement définies tandis que seules les grandes lignes des trois dernières années seront esquissées, celles-ci pourront donc être modifiées au cours de la deuxième année d’opérations du plan.

D. ELABORATION DU PLAN STRATEGIQUE : PROCESSUS DE PLANIFICATION

Le processus de planification dépendra des conditions locales - en particulier du stade de l'épidémie, des structures organisationnelles et institutionnelles, des facteurs culturels, politiques et autres, notamment les expériences passées de démarche participative dans le cadre des procédés de mise en oeuvre. Le processus de planification doit s'appuyer sur les ressources et les points forts du pays quand cela est possible, notamment quand il s'agit d'intégrer le plan aux processus de planification nationaux et au plan pour le développement. Quand les conditions permettant un processus pleinement participatif sont absentes, que le processus de mise en oeuvre n'est pas bien compris et que l'encadrement ne possède pas de compétences en matière de facilitation, il faudra alors remédier d'abord à ces lacunes par le biais d'activités de programme. Le renforcement des capacités en matière de démarche participative pour la mise en oeuvre constitue un premier pas essentiel pour l'élaboration d'une démarche participative qui assure le succès du plan ; cela permet également de s’appuyer sur l'expérience locale en matière d'épidémie et de mieux comprendre les conditions de mise en oeuvre dans le pays.

Les principales mesures pouvant être adoptées sont les suivantes :

• Ouverture de discussions entre l’ONUSIDA et le Programme concernant la mise en place des services de comptabilité nationale (PMCN) sur la mise en oeuvre du plan. Cette démarche consiste à définir les objectifs du plan, le calendrier pour le processus et pour le plan et les besoins en ressources pour le processus de mise en oeuvre du plan. Ces discussions devraient identifier les acteurs nationaux -- émanant du gouvernement central et local, d'autres organismes publics, du secteur privé, des ONG locales et internationales, notamment les organisations représentant les personnes infectées et affectées par le VIH, ainsi que de la communauté internationale de développement -- qui joueront un rôle important dans la mise en oeuvre du plan. Il est important de ne pas limiter la participation aux organisations menant déjà une action de lutte contre le VIH et d’encourager les autres organisations qui en ont le potentiel à mettre au point des activités efficaces au niveau national et local. L'équilibre entre les sexes est un élément important à prendre en compte au moment de sélectionner les organisations et les individus qui participeront à la mise en oeuvre du plan.
• Création d'une liste d'organisations et d'individus qui, a priori, pourraient jouer un rôle important dans la mise en oeuvre du plan puis, dans un deuxième temps, organisation d'une réunion de travail pour mettre au point les différentes étapes de la mise en oeuvre du plan. Il est essentiel que cette discussion soit facilitée et qu'elle vise à trouver un consensus relatif au processus de participation. Ces réunions et discussions ultérieures auront pour tâche importante d'identifier les principales composantes des activités du plan. La réunion de travail doit inclure le plus grand nombre de thèmes possible et encourager tous les participants à exprimer leurs points de vues sur la manière de promouvoir une large participation dans le cadre de la mise en oeuvre du plan. Un des principaux objectifs doit être d'articuler la mise en oeuvre du plan de manière à ce qu'il s'appuie sur les activités au niveau local -- et offre des recommandations concernant les activités relatives aux programmes de la base vers le sommet. La réunion devrait également être l'occasion de débats et donner lieu à des recommandations adressées au PMCN en ce qui concerne les fonctions et responsabilités de la direction du plan, et notamment préciser le rôle des facilitateurs externes dans le cadre de la mise en oeuvre du plan.
• Les recommandations de la réunion de travail devraient être transmises au PMCN (qui aura pleinement participé à la réunion) pour leur examen et leur mise en oeuvre. Il conviendrait à ce stade, une fois que les recommandations ont été étudiées par le gouvernement, que des discussions approfondies soient initiées avec les donateurs en ce qui concerne l'aide qu'ils apporteront au processus de mise en oeuvre du plan. A la lumière de ces discussions et d'autres réunions, une direction du plan devrait être créé, sous la tutelle du PMCN. La direction sera responsable de la gestion de la mise en oeuvre du plan, conformément à un calendrier et à un processus décidés par le PMCN. L’ONUSIDA s'engagera alors à financer la mise en oeuvre du plan et identifiera, avec ce Programme, des consultants locaux et internationaux qui contribueront à l'élaboration du plan.
• Les mesures à prendre dans le cadre du plan doivent être identifiées par des personnes concernées par les activités et cela implique que le processus de mise en oeuvre facilite le débat autour des principaux problèmes que connaît le pays face à l'épidémie du VIH. Cela implique également l’organisation de réunions de travail structurées, de discussions à thème, etc. avec les groupes concernés. Il s'agit d'un processus de longue durée, différent des typiques réunions ponctuelles et souvent désorganisées conduites par des consultants. L'identification des problèmes et des activités opérationnelles ne devrait jamais relever de la seule responsabilité des consultants locaux ou internationaux -- ces derniers devraient avoir pour rôle de faciliter le processus grâce à leur expertise quand et là où elle est sollicitée par ceux qui participent à la mise en oeuvre du plan. Le processus de planification demandera obligatoirement un certain temps dans la mesure où des discussions entre les principaux groupes intéressés auront lieu, l'accent devant être mis sur les principaux problèmes auxquels devra faire face le pays pour mener une action efficace et élargie face à l'épidémie.
• La direction du plan devrait apporter son concours à tous les niveaux du processus du planification -- préparation de la documentation et organisation de la facilitation du processus pour les groupes de discussion, etc., assistance pour la consignation des débats et précision des recommandations. Elle devrait avoir la charge de la distribution des comptes-rendus des débats, etc. et de la gestion des séminaires/réunions de travail au niveau régional et national où les comptes-rendus feront l'objet de discussions.
• Les rapports et recommandations émanant des réunions de travail devraient constituer la base du projet de plan et les projets initiaux devraient relever de la responsabilité de la direction du plan. L’ONUSIDA financera de façon appropriée la conception du plan, qui est une étape fondamentale -- en ayant recours, encore une fois, à des méthodes de facilitation s'appuyant sur l'expertise nationale et internationale. Le projet de plan devra ensuite être présenté devant un groupe de travail national pour être passé en revue. Les recommandations faites à la réunion nationale seront intégrées au plan révisé. Ce plan sera alors présenté au gouvernement et constituera ensuite une base pour les discussions menées avec l’ONUSIDA et d'autres donateurs concernant le soutien qu’ils apporteront. Une fois qu'un accord aura été trouvé en ce qui concerne le financement du plan, ce dernier sera soumis de nouveau au gouvernement et, s'il est accepté, sera publié officiellement en tant que plan stratégique sur le VIH/sida au niveau national. Lors de la phase d'élaboration du plan, il est important d’identifier correctement les ressources potentielles pour les différentes activités, de telle sorte que des données concernant la mobilisation des ressources pour le plan soient disponibles aussitôt que le plan est mis en oeuvre.
• Ceci n'est pas la dernière étape du processus. Bien qu'il constitue un élément important pour le succès des actions de lutte contre l'épidémie, le plan ne reste qu'un cadre. La mise en oeuvre du plan par un procédé participatif est essentielle pour donner à ces mesures une dimension réellement nationale. Le processus de mise en oeuvre du plan aura engendré un certain capital social mais cela restera insuffisant pour lutter efficacement contre l'épidémie. Les étapes suivantes consistant à concevoir et à mettre en oeuvre les activités liées au programme doivent elles-mêmes se fonder sur une démarche encourageant l'intégration sociale. C'est là le seul moyen de parvenir à une mobilisation des forces, à tous les niveaux et de tous les groupes sociaux, qui est essentielle pour mener une action élargie face aux multiples problèmes que pose l'épidémie du VIH.

E. CONTROLE ET EVALUATION

NOTE BIBLIOGRAPHIQUE

Desmond Cohen est un économiste de formation. Il a enseigné en Afrique, au Canada, au Royaume-Uni et aux Etats-Unis. Il a été Gouverneur et Membre associé de l'Institut des études sur le développement (Université du Sussex au Royaume-Uni) et jusqu'à 1990, il était Doyen de l'Ecole des sciences sociales. Il possède une expérience en recherche et en politique macroéconomique appliquée dans plusieurs pays d'Afrique et d'Asie. Il a exercé un rôle de conseiller auprès du Trésor britannique sur les questions de politique financière internationale. En 1997-98, il était Directeur du Programme Développement et VIH (PNUD). Il est actuellement conseiller principal pour les questions liées au VIH et au développement.