Rapport Annuel 2008

Habilitation des gens pour le développement : la gouvernance démocratique

Le groupe des Artistes pour la paix se produit à un événement précédant les élection historiques d’août 2007 en Sierra Leone. Cette initiative appuyée par le PNUD a rassemblé plus d’une dizaine de musiciens pour promouvoir la paix. (Photo: Michelle Delaney/PNUD-Sierra Leone)

La gouvernance démocratique est essentielle pour le développement humain équitable et inclusif. Elle offre aux populations la possibilité d’apporter des changements et d’opérer des choix pour améliorer leurs conditions de vie. La réalisation des OMD d’ici 2015 exige au niveau national ainsi qu’au niveau international une volonté politique qui ne peut être mobilisée que si les pauvres ont une voix plus forte et une influence plus grande sur les décisions. Les polities démocratiques reposent sur des institutions efficaces, notamment sur une administration publique compétente agissant au service des administrés, un parlement élu exerçant un contrôle sur le pouvoir exécutif, et un appareil judiciaire indépendant et professionnel assurant l’accès de tous à la justice.

Avec des apports annuels d’environ 1,5 milliard de dollars alloués à l’appui des processus démocratiques de par le monde, le PNUD est l’un des plus grands fournisseurs mondiaux de coopération technique pour la gouvernance démocratique. Le PNUD consacre la plus forte proportion de ses ressources, 40 % de ses dépenses afférentes aux programmes, à la gouvernance démocratique.

Les travaux du PNUD dans ce domaine visent à contribuer à l’établissement d’États efficaces, appuyés et soutenus par des institutions sensibles aux besoins de la population et capables d’assurer le bon fonctionnement de la démocratie pour les pauvres. Ces travaux comprennent l’apport d’appuis aux processus électoraux, mais ils ne s’arrêtent pas au lendemain du scrutin. Ils comportent également d’autres composantes : un soutien continu aux parlements et aux entités de gouvernance décentralisées de manière à renforcer le système de poids et de contrepoids qui permet à la démocratie de prospérer; des activités de promotion des droits de l’homme, de l’état de droit et de l’accès à la justice visant à accroître l’impartialité et l’efficacité des mécanismes nationaux de protection des droits de l’homme et du système judiciaire; des mesures assurant la liberté d’expression et d’accès à l’information en renforçant la législation, les capacités des médias et l’e-gouvernance; la promotion de l’habilitation politique des femmes; et l’intégration de mesures anti-corruption à tous les niveaux.

Toutes les interventions sont fondées sur la réalisation de la nécessité d’allier la gouvernance démocratique et les capacités de l’État en matière de développement. La démocratie doit se traduire par l’apport d’avantages tangibles pour les pauvres. Si les gens votent sans que leurs représentants élus prennent ensuite des mesures qui résultent en de réelles améliorations dans leur vie quotidienne, ils risquent d’être désillusionnés et de perdre confiance dans le processus démocratique. Si le gouvernement est renforcé mais qu’il n’a pas à répondre de ses actes devant le peuple, le processus risque de devenir essentiellement non démocratique et de ne bénéficier qu’à certains et pas à la majorité. En l’absence d’une vigoureuse participation inclusive, d’une responsabilisation des pouvoirs publics et d’un renforcement des capacités des institutions et de leur aptitude à répondre aux besoins des populations, il est peu probable que les gouvernements pourront tenir leurs promesses et réaliser les OMD.

Depuis sept ans, certains des plus gros donateurs du PNUD allouent des ressources supplémentaires dans ce domaine, par le biais du Fonds d’affectation spéciale thématique pour la gouvernance démocratique. Pour le cycle 2007, ce fonds a appuyé 130 projets de par le monde, auxquels il a alloué plus de 16 millions de dollars pour mettre en œuvre des initiatives novatrices conçues pour favoriser la participation inclusive, accroître la réactivité des institutions de gouvernance et prôner les pratiques de gouvernance démocratique fondées sur les principes internationaux.

L’un des principaux domaines d’intervention du PNUD en matière de gouvernance démocratique est celui de l’appui électoral. Le PNUD apporte son concours à une élection, quelque part dans le monde, tous les quinze jours en moyenne. En 2007, il a eu l’honneur de contribuer aux efforts déployés par les autorités électorales de la Sierra Leone pour organiser des élections libres et régulières qui, pour la première fois de l’histoire du pays, ont opéré un changement de pouvoir par des voies démocratiques. Le projet s’est attaché à renforcer les capacités de toute l’infrastructure électorale du pays, à réorganiser la Commission électorale nationale et à réformer le cadre électoral. Il a fallu pour cela renforcer les capacités professionnelles des travailleurs électoraux, des forces de police, des fonctionnaires de l’administration, des représentants des partis politiques et du grand public, et lancer un dialogue national sur un code de déontologie auquel toutes les parties devraient se conformer.

Les électeurs se sont présentés aux urnes en nombre record, plus de 2,6 millions, soit 91 % de l’électorat, après de vastes campagnes d’inscriptions électorales et des mois de participation civique au processus de réforme. Les observateurs nationaux et internationaux ont loué la transparence du processus et ont noté une réduction significative de la violence liée aux activités politiques et au scrutin, ainsi que des irrégularités, de la négligence et de la fraude électorales. Au cours de mois qui ont suivi le scrutin, on a pu constater l’apparition de signes de revitalisation économique dans la capitale, Freetown, où des commerces ont repris leurs activités et où une industrie de la musique locale dynamique s’est imposée à l’attention mondiale.

Dans le cadre des efforts du Bangladesh pour améliorer la gouvernance démocratique, le PNUD a œuvré avec la Commission électorale du pays pour dresser une nouvelle liste des électeurs avant les élections nationales devant avoir lieu d’ici la fin 2008. La nouvelle liste comprend une photographie numérique de chaque électeur afin d’éviter la fraude et les redondances. On estime que d’ici la fin du processus d’inscription, le Bangladesh aura battu le record mondial de vitesse d’enregistrement des électeurs, dont le nombre s’élève à quelque 80 millions. En mai 2008, plus de 66 millions d’entre eux avaient déjà été inscrits. Cette initiative innovante a bénéficié de l’appui financier de neuf partenaires au développement qui ont contribué 50 millions de dollars versés à un fonds commun géré par le PNUD pour la Commission électorale du Bangladesh.

Depuis janvier 2007, le PNUD appuie les préparatifs des premières élections démocratiques du Bhoutan, la plus jeune des démocraties du monde. Il aide à former des responsables électoraux au niveau national et départemental et intervient en partenariat avec le Gouvernement japonais pour doter les bureaux de vote de matériel de TI et pour étendre la couverture des réseaux télévisuels dans les régions rurales. Le PNUD soutient également les efforts d’éducation des électeurs déployés par la Commission électorale du Bhoutan, en produisant des guides électoraux et des clips pour les médias ciblant divers publics mais en particulier les 16 000 jeunes qui viennent d’atteindre l’âge de la majorité électorale fixé à 18 ans.

Quarante journalistes ont bénéficié d’une formation, dispensée avec l’appui du PNUD, sur la façon de couvrir les processus électoraux de manière précise et objective. Des porte-parole gouvernementaux seront formés pour assurer l’application de procédures d’information ouvertes et sensibles aux besoins du public. En vue de l’institutionnalisation de ces pratiques, le PNUD appuie l’établissement d’une Association de journalistes du Bhoutan ainsi que d’un groupe d’information et d’un site web parlementaires, pour élargir l’accès du public aux décisions du parlement, aux projets de lois et à d’autres informations. Les initiatives mises en œuvre dans le pays comprennent également l’apport d’un appui à la Commission anticorruption qui est chargée notamment de veiller à la responsabilisation du gouvernement et du processus électoral, au moyen d’expositions ambulantes sur la réduction de la corruption en politique. Le PNUD continue également de fournir son soutien à la Commission électorale du Bhoutan.

Les élections libres et régulières ne sont que l’un des piliers de la démocratie et la gouvernance démocratique doit également être soutenue par un système parlementaire solide. Les institutions chargées de veiller au bien-être public doivent avoir les capacités les ressources et l’indépendance requises pour être efficaces. De récentes recherches ont lié la présence d’un parlement robuste à celle d’un régime démocratique fort et d’une société ouverte. Des institutions parlementaires capables sont essentielles à l’établissement et au maintien de la démocratie, car elles permettent aux gens de participer aux processus décisionnels politiques qui façonnent leur existence. Le PNUD apporte actuellement son appui à un parlement sur trois de par le monde.

Le renforcement de la gouvernance institutionnelle est, pour les Îles Salomon, une priorité depuis la fin des troubles civils en 2003. Avec sa population de moins de 500 000 habitants parlant plus de 60 langues, le pays s’emploie à conforter l’unité nationale et à forger un consensus sur la répartition équitable des ressources. À la fin 2007, le PNUD a soutenu le Secrétariat parlementaire au cours d’une crise de confiance déclenchée par la démission de huit ministres. Il a contribué à mener une analyse juridique qui a permis aux autorités de réagir aux épisodes successifs de la crise conformément aux bons principes de l’administration publique et de l’état de droit, évitant ainsi de violents affrontements. Le projet a aidé à renforcer les capacités du parlement à maintenir un équilibre satisfaisant entre le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire.

Le PNUD aide les instances gouvernementales à fournir des services de base à la population. L’une des fonctions importantes du gouvernement est de veiller à ce que ces services fondamentaux que sont la santé, l’éducation et l’énergie soient fournis à ceux qui en ont besoin. Les régimes démocratiques sains doivent disposer pour ce faire, au niveau national et local, d’une administration publique efficace, d’une fonction publique solide et de politiques sociales équitables. C’est pourquoi le PNUD œuvre avec les pays en développement pour renforcer les capacités de l’administration publique. En 2007, près des deux tiers des dépenses totales du PNUD pour la gouvernance démocratique ont été consacrés à la réforme de l’administration publique, à la lutte contre la corruption, à la décentralisation et à la gouvernance locale.

Aux Philippines, une série d’interventions a établi des entités de surveillance citoyennes pour assurer le suivi des progrès en vue de la réalisation des OMD au niveau municipal. Ces projets axés sur les OMD ont sensibilisé les fonctionnaires municipaux et le grand public à l’importance d’actions concertées dans ce sens et ont favorisé la collaboration entre les divers services au stade de la planification et de la fourniture de services de base pour atteindre les cibles des OMD dans 13 villes du pays. Les lois, ordonnances et politiques de ces villes ont été amendées pour mieux les aligner sur les OMD, les droits de l’homme et l’égalité des sexes. Ces projets ont eu pour résultats d’élargir l’accès des groupes pauvres et défavorisés aux biens et services publics. Leur succès est dû à l’établissement de profils de pauvreté et de situations de référence pour le développement (qui forment la base de la définition de cibles locales pour les OMD), au jumelage des villes et d’institutions locales possédant des ressources, et à des mécanismes de retours d’information des bénéficiaires à base de connaissances qui ont accru la responsabilisation des entités gouvernementales locales. Ce modèle a été documenté et il est aujourd’hui en cours de diffusion sur tout le territoire des Philippines.

Le PNUD appuie toute une gamme de projets de décentralisation dans le monde. Certains, au Burkina Faso et dans toute l’Afrique par exemple, visent à formaliser les relations entre le système judiciaire civil et les conseils de villages. D’autres, tels que ceux du programme d’habilitation municipale en Égypte, mettent l’accent sur la décentralisation fiscale en tant que moyen d’atténuation de la pauvreté.

L’élimination de la corruption est indispensable pour réduire la pauvreté et promouvoir l’instauration d’un développement social durable et axé sur les gens. En 2007, le bureau du PNUD au Mexique a étendu la portée d’une initiative antérieure conçue pour prévenir l’achat des votes et pour éviter les ingérences « d’entrepreneurs politiques » qui promettent des avantages sociaux en échange de votes. Le projet a formulé plusieurs recommandations de politiques, et a également assuré un suivi de leur mise en œuvre, visant à élargir l’accès à l’information des bénéficiaires de programmes et du grand public, à accroître la transparence des actions gouvernementales et la responsabilité redditionnelle, et à renforcer les capacités des organismes publics de supervision et des groupes de surveillance. Il a également été procédé à un sondage national, le premier en son genre, auquel ont répondu 9 000 personnes, qui a élucidé les perceptions relatives au fonctionnement et à la transparence des programmes anti-pauvreté, aux questions de culture et de participation politique, et à l’exposition des bénéficiaires des programmes à des pratiques cherchant à forcer les pauvres à voter en faveur de certains candidats en échange de biens ou de services publics. Il a permis de formuler plusieurs bonnes pratiques aptes à accroître la transparence et la responsabilité dans l’administration des programmes de lutte contre la pauvreté et à faciliter l’accès des bénéficiaires et du grand public aux informations. Le projet a également défini divers moyens utiles pour renforcer les campagnes d’éducation civique, ainsi que les programmes de suivi et de surveillance des programmes sociaux par le public au niveau communautaire. Ces activités ont été largement rapportées dans les médias, plus de 200 articles leur ayant été consacrés dans les grands journaux nationaux.

Le PNUD prône l’accès à la justice pour les pauvres. La gouvernance démocratique exige que des lois idoines soient adoptées et que l’on veille à leur application, tout en s’assurant que les gens sachent que leurs différends peuvent être réglés de manière impartiale et équitable. Dans les pays qui émergent de situations de conflit, il peut être nécessaire de repartir à zéro, d’élaborer une constitution, de recruter des magistrats, de former des gardiens de prison et des officiers de police. Après deux décennies de guerre civile, le Soudan méridional reconstruit aujourd’hui et le PNUD est présent pour l’appuyer dans cette tâche. Le PNUD et ses partenaires ont dispensé à ce jour des cours d’anglais à 40 juges et à leur personnel auxiliaire et des cours d’éducation juridique continue à 17 juges et avocats. Au Yémen, le PNUD a apporté son concours à l’informatisation des archives judiciaires et à l’adoption d’un système de gestion des tribunaux. Le transfert des textes de lois sur disques compacts a été si bien accueilli que le nombre de copies est passé de 500 à 5 000.

Le PNUD appuie les mesures d’universalisation des droits de l’homme et place ceux-ci au centre des programmes de gouvernance démocratique. Un système robuste de promotion et de protection des droits de l’homme, guidé par des politiques publiques strictement égalitaires, est essentiel au bon développement des sociétés à régime démocratique. En conséquence, le PNUD apporte son concours au renforcement des capacités au niveau national, régional et local, souvent en collaboration avec des partenaires du système des Nations Unies et de l’extérieur. Au nombre de ses récentes interventions figure le renforcement des institutions nationales des droits de l’homme et l’harmonisation des lois régissant ce domaine au Kazakhstan, le soutien des minorités et la fourniture d’une aide juridique aux populations défavorisées d’Indonésie, et la promotion des droits des personnes handicapées au Pérou.

Le PNUD s’attache à aider les pouvoirs publics à remédier aux déséquilibres résultant de l’inégalité des sexes. L’accès et la participation des femmes aux processus de gouvernance démocratique figurent en bonne place dans ses programmes. Le PNUD a élaboré une série de matériels et de ressources pour guider les politiques et informer leur application en vue d’améliorer l’accès des femmes à la justice, d’encourager une participation plus large des femmes aux élections et d’assurer la sensibilité de la gouvernance aux sexospécificités, notamment en tenant dans la rédaction des textes législatifs de l’impact potentiel qu’ils peuvent avoir sur les femmes. Parmi les ressources disponibles, figure un réseau destiné aux femmes actives dans la vie politique, baptisé « iKNOW Politics » [jeCONNAIS la politique] qui relie les candidates et les dirigeantes du monde entier aux conseils et aux connaissances pratiques dont elles ont besoin pour être efficaces dans leurs efforts et dans l’exercice de leurs fonctions une fois élues.

La liberté d’expression et le droit à l’information sont des conditions préalables indispensables pour assurer la participation nécessaire à la vie de la nation dans une société démocratique ouverte. Le PNUD aide les pays à améliorer leur environnement législatif et réglementaire pour assurer la liberté et le pluralisme en matière d’information; il appuie le renforcement des capacités des médias et de la société civile pour leur permettre d’exercer leur droit à l’information et pour mettre en place des mécanismes de communication qui habilitent les particuliers, notamment les groupes marginalisés, en vue de leur participation efficace aux processus de gouvernance.

Les récents travaux entrepris au Népal sont un bon exemple de ce type d’intervention. Dans le cadre d’un projet du PNUD intitulé « Participation à la paix », le BBC World Service Trust a rassemblé les citoyens de régions rurales pour leur permettre de poser directement des questions au premier ministre sur l’état du processus de paix et d’exprimer leurs préoccupations concernant diverses questions en rapport avec la gouvernance. Une réunion distincte ouverte au grand public avec le président du Parti communiste (maoïste) du Népal a également été organisée. Ces deux réunions ont été radiodiffusées en direct, marquant ainsi la première fois au Népal où les gens ordinaires ont pu procéder à des échanges directs en temps réel avec des représentants des autorités. Le Trust a maintenant lancé une nouvelle série d’émissions sur les affaires publiques au Népal, dénommée Sajha Sawal (Questions communes), qui est diffusée par 35 stations de radio FM ainsi qu’à la télévision.

L’existence d’une relation entre la démocratie, la liberté de la presse et le développement a été clairement établie par plusieurs études, menées notamment par la Banque mondiale et les Nations Unies, qui montrent que plus les journalistes ont de liberté, plus efficace est la lutte contre corruption et plus grande aussi la focalisation des ressources dans les domaines prioritaires du développement. Au niveau mondial, régional et national, le PNUD contribue à la formation de journalistes nationaux et au renforcement des cadres juridiques et institutionnels qui autorisent la pratique d’un journalisme indépendant et le développement des médias. Œuvrant avec des partenaires du système des Nations Unies et la communauté internationale des journalistes, il vise à encourager la croissance d’organisations et d’institutions d’informations médiatiques professionnelles dans les pays en développement, tant au niveau national qu’au niveau local.

Un atelier récemment organisé par le PNUD a accueilli 18 journalistes et professionnels des médias de sept pays : le Bélarus, le Kirghizistan, la Moldova, l’Ouzbékistan, la Russie, le Tadjikistan et l’Ukraine. Cet atelier a inculqué aux participants une meilleure compréhension des concepts du développement et a renforcé leurs capacités en matière de couverture médiatique des tendances et des questions de développement humain présentant une importance particulière pour la région. Il a également contribué à accroître la coopération entre les différents organes médiatiques.

Le PNUD contribue à un accroissement de la base d’informations sur les réformes démocratiques. En encourageant les évaluations de la gouvernance menées par les instances nationales, le PNUD accroît les capacités des décideurs politiques à prendre des décisions informées et renforce la voix des pauvres et des femmes. En Argentine, un audit-citoyen appuyé par le PNUD a été réalisé en 2007 pour institutionnaliser l’analyse qualitative des pratiques démocratiques locales dans les municipalités. Le projet a institué des forums civiques locaux composés de représentants d’OSC et des instances municipales, qui ont défini des normes et des indicateurs relatifs aux éléments de la gouvernance à évaluer et qui ont ensuite procédé à des enquêtes pour recueillir les informations à analyser. À ce jour, il a été établi une cinquantaine de forums civiques, couvrant 30 % de la population nationale. Les rapports émis par les forums influent déjà sur les décisions politiques relatives à l’accès aux informations publiques et aux projets de santé publique. Avec la large participation et l’appropriation de la part des administrations municipales et de la société civile, les audits-citoyens formalisent la pratique du suivi et de l’évaluation de la vie démocratique dans le pays.