Rapport annuel 2007

des institutions plus reprÉsentatives

L’appui fourni par le PNUD dans le domaine de la gouvernance démocratique repose sur des principes qui reflètent les valeurs fondamentales du programme, et tout d’abord le fait que le développement humain a pour finalité d’élargir la gamme de choix des gens. C’est précisément ce que fait la gouvernance démocratique, qui vise à donner à l’individu le contrôle de sa destinée.

Pour remplir toutes les promesses dont ils sont porteurs, les régimes démocratiques doivent être dotés d’institutions fonctionnelles, notamment d’une fonction publique qui offre un niveau de rémunération décent, un système judiciaire indépendant, un Parlement qui prévient les excès des détenteurs du pouvoir, des services publics, eau, électricité et autres, qui desservent toute la population de manière efficace, et des médias libres qui informent les citoyens pour leur permettre d’exercer leur droit de vote à bon escient. La création d’un régime démocratique fort exige des institutions opérantes, mais celles-ci ne peuvent pas être établies du jour au lendemain et le développement institutionnel doit être intégré dans la stratégie de développement de chaque pays.

La volonté politique est une condition indispensable de la réalisation des OMD. Il ne s’agit pas seulement, pour parvenir au but d’ici 2015, de choix techniques; cela dépend aussi, peut-être essentiellement même, de ce que les pauvres disposent d’un pouvoir politique et aient voix au chapitre dans les processus politiques qui les intéressent au premier chef.

Le PNUD est devenu au niveau mondial l’un des principaux fournisseurs de services qui renforcent la gouvernance démocratique, parce qu’il a fait la preuve de son aptitude à exécuter sur le terrain, souvent dans des conditions particulièrement difficiles et dans toutes les régions. Il œuvre avec les pays pour développer les institutions démocratiques fondamentales du gouvernement central, régional et local. Il élargit les possibilités d’interaction entre les gens et l’État, notamment par les processus électoraux, les partis politiques, les mouvements de la société civile et les médias. Il aide à renforcer les capacités des institutions de gouvernance et leur sensibilité aux besoins exprimés par les administrés, ce qui renforce aussi leur responsabilité redditionnelle et leur représentativité. Ces contributions favorisent l’application impartiale et cohérente de la loi et la fourniture équitable de services publics.

Le PNUD fait une place toute particulière aux capacités de gouvernance liées à la gestion économique, car celle-ci joue un rôle essentiel dans l’instauration d’une croissance durable, équitable et conforme aux priorités dont a publiquement convenu la nation. En outre, il soutient les processus de gouvernance démocratique pour s’assurer qu’ils respectent bien les principes reconnus sur le plan international et notamment ceux des droits de l’homme.

En moyenne, le PNUD intervient quelque part dans le monde tous les quinze jours pour appuyer une élection. Dans un grand nombre de ses activités dans ce domaine, il œuvre en étroite collaboration avec le Département des affaires politiques des Nations Unies, de manière à réunir les connaissances spécialisées politiques et opérationnelles.

C’est ainsi que lors des élections de 2006 en République démocratique du Congo (RDC), le PNUD a œuvré conjointement avec la Mission des Nations Unies en RDC pour soutenir la nouvelle Commission électorale indépendante. Ensemble, ils ont mené l’une des missions d’assistance électorale les plus vastes et les plus complexes jamais entreprises par les Nations Unies, dotée d’un budget de 432 millions de dollars EU financé par le gouvernement, la Commission européenne et d’autres donateurs. Les élections, qui ont connu un taux de participation de 80 %, ont été un accomplissement majeur dans un pays où pas moins de quatre millions de personnes sont mortes des conséquences de la guerre civile et où il n’y avait pas eu d’élections démocratiques depuis plus de 40 ans. Le PNUD et la Mission des Nations Unies ont fourni une assistance technique et logistique vitale, qui a aidé la Commission électorale indépendante à produire et à distribuer 30 millions de bulletins de vote et à former 264 000 travailleurs électoraux. Le PNUD continue d’apporter son concours à cette nouvelle démocratie afin de renforcer ses capacités en matière de développement, notamment pour la fourniture de services sociaux de base à sa population.

Les préparatifs des élections peuvent exiger des mois ou des années de travail, pour régler toute une gamme de questions allant d’éventuels amendements de la constitution aux mesures de

sécurité. L’appui fourni par le PNUD au Guyana pour ses élections de 2006 a eu pour point de départ l’élaboration en 2002 d’une stratégie ciblant à la fois les conditions générales, notamment la cohésion sociale, et les mécanismes spécifiques du processus. Les élections au Guyana avaient été marquées depuis 1992 par des explosions de violence, déclenchées généralement par des accusations de fraude électorale et nourries par une profonde méfiance entre les différentes communautés. Les tensions résultantes ont freiné le développement économique riche de possibilités du pays et maintenu pas moins d’un tiers de sa population dans la pauvreté. Le PNUD a rassemblé des partenaires nationaux et internationaux ainsi que d’autres organismes des Nations Unies pour mettre en œuvre un programme à approches multiples. Les groupes de la société civile et les partis politiques ont participé au suivi des réformes constitutionnelles et des accords politiques, la lenteur des réformes ayant été l’un des grands motifs de discorde. Avec la collaboration de la Commission des relations ethniques du Guyana, 5 000 personnes ont participé à des dialogues locaux et régionaux sur les causes historiques des affrontements et sur les façons de promouvoir l’harmonie. Ces dialogues ont mené à une conférence nationale sur la résolution des conflits. Les journalistes se sont engagés à faire preuve d’une plus grande impartialité dans leurs reportages en signant un code de conduite des médias. Avec l’appui du PNUD, la Commission électorale s’est procuré les matériels électoraux, a vérifié les listes électorales et a revu le système de communication des résultats du scrutin. Ces efforts menés sur divers fronts se sont avérés payants lors du scrutin. La couverture médiatique s’est améliorée et les groupes de la société civile ont émis un volume considérable de messages de paix. Pour la première fois de mémoire d’homme, les élections ont été exemptes de violence et les adversaires politiques ont accepté sans contestation le résultat du scrutin.

Au Bénin, le processus électoral a servi de point d’ouverture pour améliorer la déontologie et accroître la transparenc des partis politiques. Durant les préparatifs des élections de 2006, le PNUD a œuvré avec toute une gamme de dirigeants de partis politiques et de représentants du secteur privé et de la société civile pour élaborer un code d’éthique et de déontologie politique reposant sur 12 principes fondamentaux. Les 26 candidats à la présidence et les chefs des 10 principaux partis politiques se sont engagés à respecter le code et certains l’ont même inclus dans leur campagne électorale. Les élections de 2006 se sont déroulées dans l’ordre et il en a été de même pour les élections législatives de 2007, qui ont offert l’occasion aux partis politiques et aux candidats de plaider de nouveau en faveur de la démocratie en réitérant leur volonté de respecter le code de conduite.

La faiblesse de la participation féminine à la politique reste, au niveau mondial, l’un des déficits démocratiques les plus importants. Le PNUD est un partisan résolu de l’expansion de la participation des femmes en tant qu’électrices, candidates et dirigeantes politiques. En 2006, il a apporté son appui au Koweït, où les femmes participaient pour la première fois de l’histoire aux élections parlementaires. Avant et pendant le scrutin, le PNUD a fait équipe avec des organisations de la société civile pour préparer les femmes à faire acte de candidature et pour diffuser des informations sur le vote afin que toutes les femmes désireuses de participer aux élections puisse le faire. Des panneaux d’affichage, des panonceaux sur les autobus et des annonces à la télévision ont invité les femmes à faire entendre leur voix. Un expert en droit islamique venu du Maroc a tenu une série de séminaires sur l’islam et la participation des femmes à la politique. Bien qu’aucune des candidates n’ait été élue au nouveau Parlement, 35 % des électrices inscrites ont voté, soit un taux de participation supérieur à celui que connaissent certains régimes démocratiques établis de longue date.

En Mauritanie, le PNUD a uni ses efforts à ceux de trois autres organismes des Nations Unies pour encourager les débats nationaux sur l’adoption de quotas en faveur des femmes, étant donné la faible représentation de celles-ci, 3,5 % seulement, au Parlement et aux conseils municipaux. Le projet a effectué une étude sur les questions juridiques posées par les quotas, a dispensé une formation aux candidates éventuelles et, avec des organisations non gouvernementales (ONG), a mené une campagne de sensibilisation du public aux droits politiques des femmes. Après l’adoption par le gouvernement mauritanien d’un quota de 20 % pour les sièges électoraux en 2005, les élections de 2006 ont amené une transformation dans le pays : 30 % des élus locaux et 17 % des parlementaires sont à présent des femmes.

Le PNUD recommande vivement l’usage de systèmes de statistique désagrégeant les données par sexe. Les politiques de développement peuvent en effet avoir des répercussions différentes sur les hommes et sur les femmes, celles-ci étant souvent défavorisées du fait d’une discrimination à leur égard. En l’absence de données désagrégées, il n’est pas possible de déterminer avec précision les différences entre les sexes et d’en tenir compte. En Tunisie, le PNUD a œuvré avec les décideurs politiques nationaux pour produire des indicateurs spécifiques mesurant l’impact des politiques publiques sur l’égalité des sexes. Ces indicateurs ont été adoptés par le Cabinet du Premier ministre, le ministère des Affaires de la femme, de la famille, des enfants et des personnes âgées, et le Conseil national de la statistique. Au Cambodge, de nouveaux indicateurs utilisés par les donateurs et les pouvoirs publics guident les politiques relatives à la violence intrafamiliale, à l’éducation des filles et à la mortalité maternelle et infantile. Les travaux du PNUD ayant trait aux indicateurs de gouvernance ont été menés en grande partie par son Centre d’Oslo pour la gouvernance, qui fait équipe avec d’éminents spécialistes des grandes institutions de recherches et de politiques du monde entier.

Le PNUD fournit un appui à un quart de tous les Parlements du monde. Les parlementaires peuvent être de puissants agents du changement, notamment en période de crise et au lendemain des crises. Qu’il s’agisse de poser des questions difficiles, de surveiller l’allocation des ressources ou de veiller à ce qu’un gouvernement nouvellement élu tienne ses promesses, ils jouent un rôle clé pour assurer le bon fonctionnement de la démocratie. C’est ainsi que grâce à la formation et à l’analyse technique fournies par le PNUD, le Parlement du Bénin assure une meilleure supervision du pouvoir exécutif, approuve le budget de l’État dans les délais voulus et accélère le processus d’adoption des textes législatifs.

La formation dispensée aux femmes parlementaires des Émirats arabes unis a accru leurs capacités en matière de plaidoyer et d’élaboration des lois et a mené à l’application de politiques spécifiques bénéficiant aux femmes, telles que l’augmentation des congés de maternité payés, l’instauration de congés de paternité et l’établissement obligatoire de garderies d’enfants dans les administrations fédérales. À Sri Lanka, où il n’y a que 13 femmes sur les 225 parlementaires, le PNUD a d’abord appuyé la formation d’un groupe de travail des femmes puis, en 2006, a envoyé 11 membres de ce groupe en voyage d’étude en Afrique du Sud, où les femmes ont acquis un grand pouvoir politique. Les législatrices sri-lankaises ont pu s’informer sur les méthodes employées par les Sud-Africaines pour accroître leur influence politique, notamment sur l’utilisation de quotas de promotion féminine. Elles sont rentrées chez elles déterminées à plaider en faveur de nouvelles dispositions législatives pour accroître la participation des femmes à la vie politique. En collaboration avec le ministère de la Promotion de la femme et du Développement de l’enfant, le groupe de travail appuie déjà des mesures visant à améliorer les aptitudes au leadership des femmes et à faire œuvre de sensibilisation aux droits politiques des femmes, notamment au sein des partis politiques.

Les régimes démocratiques solides ont besoin d’une administration publique équitable et efficace. C’est pourquoi l’appui en faveur des réformes du secteur public constitue l’une des grandes composantes du portefeuille de la gouvernance démocratique du PNUD, qui couvre la réforme de la fonction publique, l’élaboration des politiques, les méthodes statistiques, l’amélioration des prestations de services sociaux et le bon fonctionnement du système judiciaire. Au Libéria, par exemple, le PNUD a aidé à assurer la tenue d’élections pacifiques en 2005, après 14 ans de guerre, et il soutient maintenant la reconstruction des institutions publiques désorganisées et dysfonctionnelles. Avec le soutien du PNUD, le gouvernement reformule le mandat de ses 20 ministères, révise son règlement de la fonction publique, élabore un code de conduite des fonctionnaires de l’État et procède à un remaniement de ses procédures de gestion financière. Une évaluation des administrations locales, qui sont souvent aux premières lignes des prestations de services sociaux, a produit des recommandations concernant la définition de leur rôle dans le relèvement et la relance au Libéria. Déjà, dans chacun des 15 comtés du pays, des Comités de développement de district nouvellement constitués avec l’appui de l’équipe de pays des Nations Unies ont bénéficié de formations sur la mobilisation sociale de base, l’identification et la résolution des conflits et la gestion des projets. Ils mènent à présent des consultations avec les membres des collectivités en vue de la sélection des projets de développement prioritaires. Une assistance est également fournie au ministère de la Justice en vue d’accroître les poursuites judiciaires dans les cas de crimes sexuels et sexospécifiques, et notamment de viol.

Un élément important des travaux du PNUD dans la réforme du secteur public consiste à définir les manques et les améliorations prioritaires à apporter, au moyen d’évaluations des capacités. En Afghanistan, le gouvernement a procédé à un examen général de capacités de tous les ministères, services et organismes de l’État, et a ainsi défini la situation de référence. Le PNUD offre actuellement son concours à la Commission de la fonction publique afghane pour dispenser des formations aux fonctionnaires afin d’améliorer les fonctions de gouvernance fondamentales. Des initiatives complémentaires portent sur le renforcement des capacités des administrations provinciales et départementales en vue d’améliorer les prestations de services de l’État.

La transparence des processus de gouvernance et la responsabilité redditionnelle des gestionnaires sont deux conditions nécessaires pour assurer l’acheminement optimal de l’aide et son apport à ceux qui en ont le plus besoin. Que ce soit dans ses travaux avec les instances gouvernementales pour remédier à la gestion défectueuse des fonds provenant de ressources naturelles telles que les hydrocarbures ou les diamants, ou encore pour aider les législateurs à élaborer des lois efficaces en vue d’éviter de tels problèmes de gestion, le PNUD lutte en bonne place au niveau mondial en faveur de la transparence.

Un rapport sur la mesure de la corruption en Amérique latine produit par le PNUD en 2006, en partenariat avec Transparency International, recense plus d’une centaine d’instruments pour 17 pays. L’équipe chargée de l’étude s’est attachée, en étroite coopération avec les partenaires nationaux, à déterminer les caractéristiques de la corruption dans chaque pays et à construire des indicateurs en conséquence.

En Serbie, le PNUD a pu apporter son concours à l’élaboration et à la mise en œuvre de la Stratégie de l’administration publique, comportant notamment une nouvelle Loi de la fonction publique, qui promeut la responsabilité et la transparence dans les procédures de recrutement et d’avancement et qui lutte contre le népotisme et la corruption. En outre, le projet a produit la première évaluation du Cabinet du procureur général et de l’Agence anticorruption et a émis des recommandations pour améliorer l’efficacité de ces institutions, qui ont été mises en application.

Le PNUD intervient également dans le domaine des droits de l’homme. À Maurice, par exemple, il a appuyé l’élaboration d’une stratégie nationale en la matière, assortie d’un plan d'action. Il a contribué à intégrer les grands instruments internationaux des droits de l'homme dans la législation nationale, à renforcer la communication de rapports aux organismes des traités des Nations Unies et à mettre en place des mécanismes de suivi de leurs recommandations. Par ailleurs, le projet a permis au ministère de la Justice et des Droits de l'homme de coordonner un processus consultatif ambitieux qui, outre la production du texte préliminaire de la stratégie nationale des droits de l'homme, a établi une plate-forme de dialogue et de coopération entre les entités gouvernementales compétentes en matière de droits de l’homme et les acteurs non étatiques. Il a également renforcé la position du PNUD en tant que partenaire de confiance, intermédiaire et intervenant utile favorisant le déroulement de processus complexes à multiples parties prenantes dans des domaines – gouvernance démocratique et droits sociaux économiques et culturels – qui n’avaient pas figuré pas aux premiers rangs de l’ordre du jour du développement national depuis longtemps.

Le PNUD agit en faveur d’une presse libre et informée, qui est d’une importance cruciale pour éclairer les électeurs, éviter la corruption et lutter contre les abus de pouvoir, grâce à quoi la démocratie peut être utile aux pauvres. Durant la phase pré-électorale dans les pays émergeant de conflits, tels que le Libéria et la Sierra Leone, il renforce les compétences des journalistes locaux pour les aider à produire des reportages indépendants et constructifs sur le processus démocratique.

Une initiative du PNUD en Équateur donne un bon exemple des travaux de l’organisation dans le domaine de la gouvernance économique. Exécuté en collaboration avec l’UNICEF et UNIFEM, le projet de l’Observatoire national de la politique financière a pour objet d’assurer un suivi indépendant des politiques fiscales et des tendances des finances publiques. Réunissant 20 représentants de la société civile venant d’horizons politiques divers et possédant diverses compétences économiques, cet organisme met l’accent sur la responsabilité redditionnelle dans l’emploi des deniers de l’État et aide le gouvernement central à assurer la transparence des comptes de la nation et à mettre ceux-ci à la disposition du public. Une analyse macroéconomique périodique, des recommandations de politique et des bulletins mensuels évaluant les dépenses sociales sont d’une utilité primordiale pour le secteur public, les syndicats du travail, les universités et les organisations politiques et économiques. Les journaux nationaux et 30 stations de radio nationales rendent compte régulièrement des rapports émis par l’Observatoire, qui sont suivis également par de grandes banques internationales d’investissement telles que J. P. Morgan et UBS. Bénéficiant à présent d’appuis complémentaires de la Banque mondiale et de la Coopération technique allemande (GTZ), l’organisme s’est orienté tout récemment vers l’analyse des politiques financières pour la réduction de la pauvreté. Un rapport sur la question a été remis à tous les candidats et partis politiques participant aux élections de 2006; il est devenu depuis le principal texte de référence des débats en cours dans les organisations politiques, les groupes de la société civile, les médias et les entités du secteur privé concernant la protection des investissements sociaux et la nécessité d’une discipline financière.

Les travaux du PNUD touchant à la gouvernance démocratique dans les divers pays contribuent aux réseaux de connaissances de l’organisation et en bénéficient également. En 2006, en partenariat avec six grands fournisseurs d’assistance électorale, le PNUD a lancé le Réseau du savoir électoral ACE (www.aceproject.org). Le site Internet du projet fournit des données comparatives couvrant 11 aspects des élections dans 180 pays, et un service de conseils électoraux répond à des questions variées allant de l’emploi de photos sur les bulletins de vote au vote obligatoire.

Un nouveau réseau baptisé iKnow Politics (www.iknowpolitics.org) lancé en 2007 est devenu le premier réseau virtuel reliant les femmes actives en politique au niveau mondial. Conçu par des femmes, le site du réseau contient une bibliothèque en ligne et un forum virtuel où les femmes peuvent échanger des idées et des conseils sur le renforcement de la participation féminine à la politique. Il est issu d’un partenariat entre le PNUD, UNIFEM et trois autres organisations internationales s’intéressant à la gouvernance démocratique.