Rapport annuel 2007

Au lendemain immédiat de la crise du Liban de 2006, le PNUD est intervenu pour aider le ministère de l'environnement à entreprendre une opération de dépollution des eaux côtières lors d’un grave déversement d’hydrocarbures causé par les bombardements.

Le risque de crises, qu’elles soient dues à des conflits ou à de catastrophes naturelles, n’est pas également partagé. Les disparités économiques et politiques ainsi que les autres formes d’exclusion fondées sur des facteurs tels que le sexe déterminent souvent qui sont les groupes plus vulnérables, lesquels ont le plus de chances de survivre aux crises et lesquels pourront se relever de manière optimale. Le PNUD aide les pays à gérer les risques de crises, à réduire les inégalités fondamentales qui y contribuent et à rétablir les activités économiques et les fonctions de gouvernance de base à l’issue de la crise. 

Sur les 118 conflits survenus en 80 points du globe depuis 1989, la plupart ont été des conflits internes frappant des pays pauvres. Environ la moitié de ces pays ont rebasculé dans la crise dans les cinq ans qui ont suivi la conclusion d’accords de paix. S’agissant des catastrophes naturelles, depuis 1975, leur nombre est passé de moins de 100 par an à 395 en 2006, et ce chiffre est appelé à augmenter selon toute vraisemblance sous l’effet des changements climatiques. Les 10 pays les plus durement touchés par les catastrophes naturelles en 2006, par le nombre de morts et les dégâts matériels, étaient tous des pays en développement.

Les crises sont plus durement ressenties lorsque les pays sont mal équipés pour y faire face. Quarante pour cent des pays les moins avancés s’efforcent tant bien que mal de répondre aux besoins des personnes déplacées, par exemple. Beaucoup de celles-ci sont exclues du système éducatif, de la main-d’œuvre productive et d’un engagement politique constructif pendant des années. Lorsque la crise perdure, l’économie régresse,  les systèmes politiques s’affaiblissent, la confiance du public s’évapore et de précieuses ressources disparaissent.

Les interventions du système des Nations Unies en cas de crises couvrent toute une gamme allant des missions de maintien de la paix à l’aide aux réfugiés. Le PNUD joue un rôle tout particulier par la coordination des initiatives de réduction des risques et des activités initiales de relèvement lancées par les Nations Unies, notamment par l’apport de son expertise dans les domaines de la réduction de la pauvreté et de la gouvernance démocratique.

Avant la survenue de crises caractérisées, le PNUD œuvre avec les partenaires nationaux et internationaux pour accroître les connaissances et les capacités en matière de gestion des risques. Une meilleure appréhension des causes sous-jacentes des crises permet d’élaborer des politiques d’atténuation des risques et de développement mieux ciblées. Le renforcement des capacités de négociation et d’élaboration de consensus peut accroître l’inclusivité des systèmes politiques ainsi que leur sensibilité à toute une gamme de préoccupations du public, ce qui accroît aussi leur légitimité aux yeux de groupes de population d’horizons divers.

Devant une situation de crise effective, il est essentiel de rétablir les fonctions de base de la gouvernance pour fournir à la population les services fondamentaux, services de police et soins de santé notamment, dont elle a besoin pour revenir à la normale. Le PNUD appuie les mesures entreprises pour améliorer les moyens d’existence et rétablir la sécurité. La restauration des relations sociales normales favorise la cohésion nécessaire à la reconstruction et, dans le cas de conflits, au l’entretien de la paix. Les situations d’après-crise offrent également d’importantes possibilités d’accroître la participation des femmes en vue de la construction de sociétés stables et démocratiques. Dans tous les aspects de la prévention des crises et du relèvement, le programme du PNUD en huit points pour l’autonomisation des femmes et l’égalité des sexes permet de mettre en œuvre des mesures éminemment nécessaires.

Le PNUD contribue actuellement au renforcement de la paix et à la réorientation des pays sur la voie du développement dans toutes les principales situations d’après-conflit de par le monde. Après l’explosion du conflit au Liban au milieu de 2006, le gouvernement a demandé au PNUD de renforcer les capacités du Haut-Comité de secours national et d’aider le cabinet du Premier ministre à mettre en place immédiatement un système de gestion des données et à produire des rapports quotidiens pour guider la gestion de la crise. Les conseillers de politique du PNUD ont aidé le gouvernement à formuler un plan de relèvement initial qui a recueilli plus de 900 millions de dollars EU lors de la conférence des donateurs organisée à Stockholm quinze jours après la cessation des hostilités. Une autre intervention a appuyé l’élaboration d’un ensemble de réformes à moyen terme visant résolument à l’égalité et à l’inclusion sociale et s’inscrivant dans la ligne des OMD. Cet effort était axé sur la rédaction de la demande d’aide internationale du Liban, qui a permis de recueillir un montant net de 7,6 milliards de dollars EU. Le PNUD assure à présent l’administration du Fonds d’affectation spéciale multidonateurs du Groupe des Nations Unies pour le développement institué pour acheminer les contributions des donateurs, et il a aidé le Cabinet du Premier ministre à concevoir une base de données de l’aide au développement afin de gérer les nouvelles ressources.

Les interventions du PNUD pour le relèvement initial du Liban ont compris notamment l’achat et l’acheminement de secours locaux, en partenariat avec des groupes de la société civile nationale. Des fonds ont été décaissés pour déblayer les gravats, réhabiliter l’infrastructure de base et réactiver les services dans plus de 200 municipalités. Après le bombardement de la centrale de Jiyeh et le déversement de milliers de tonnes de pétrole le long de la côte, le PNUD a œuvré avec le ministère de l’Environnement pour évaluer les dégâts et mener une vaste opération de dépollution. Il a également aidé des milliers de pêcheurs à remplacer leurs filets endommagés et à reconstruire les installations des marchés au poisson dont ils dépendent pour vivre.

Les pays qui ont connu des conflits de longue durée ont des défis particuliers à relever. Face à la destruction de l’infrastructure et parfois de revers substantiels en matière de développement humain, beaucoup s’efforcent de se relever tant bien que mal, ne disposant pour ce faire que de ressources limitées et de capacités minimales. Le développement est essentiel en de telles circonstances car, si les gens ne voient pas d’amélioration dans leur existence, les risques de retomber dans le chaos sont grands. En 2006, le PNUD était actif dans 10 États du sud du Soudan, où il fournissait une aide en vue du rétablissement des composantes élémentaires de l’administration publique et de l’état de droit. Les administrations nationales et locales n’avaient généralement pas les aptitudes fondamentales nécessaires pour planifier et gérer efficacement les ressources apportées par les donateurs internationaux et nationaux. Dans neuf États, le PNUD a formé des ONG et des administrateurs nationaux et locaux à l’identification des priorités de développement et à l’élaboration de plans appropriés. Un Forum des gouverneurs a été créé en tant que plate-forme de dialogue entre les États et les autorités centrales du Sud-Soudan. D’autres formations ont affiné les compétences des magistrats, des avocats et des forces de l’ordre, et les responsables de la justice de six États du sud se réunissent à présent lors de forums facilités par le PNUD pour prévoir des stratégies sur les principales questions relatives aux lois et à l’ordre public. Dans tout le Soudan, le PNUD administre la plus vaste initiative de relèvement communautaire du pays, financée par l’Union européenne, qui exige la coordination de 48 ONG et qui dessert 800 000 Soudanais. Le projet redonne un sentiment de normalité et d’espoir du fait de la fourniture de points d’eau, de stations de santé, d’écoles, de systèmes d’assainissement et de possibilités d’emploi. Au Darfour, le PNUD a contribué à l’établissement de sept centres d’aide juridique où des spécialistes parajuridiques sensibilisent le public à l’état de droit et aux droits de l’homme et dispensent des services bénévoles d’assistance juridique et de médiation, notamment pour le bénéfice des pauvres et des personnes déplacées; les cas les plus graves sont confiés à des avocats du Darfour qui ont pris en charge des centaines de dossiers.

Le relèvement économique est particulièrement important pour la stabilité au lendemain des conflits. En Afghanistan, le PNUD a exécuté des projets d’aide d’une valeur de près d’un milliard de dollars EU depuis la signature de l’accord de Bonn en 2001. La plupart de ces ressources ont été allouées à l’instauration de l’Autorité intérimaire afghane, au rétablissement de la fonction publique nationale, à la conduite de trois élections et à la formation de l’Assemblée nationale. Plusieurs projets portent actuellement sur le développement économique durable, avec des contributions significatives du Gouvernement japonais. Un projet mené en collaboration avec le ministère du Développement urbain, le ministère de l’Agriculture et les administrations locales tire parti des forces collectives du PNUD, de la FAO et du Programme de lutte antimines pour l’Afghanistan. Reliant le développement rural et urbain dans trois provinces, ce projet améliore l’infrastructure urbaine et assure la réfection des routes et des systèmes d’irrigation, souvent en employant des gens de groupes économiquement vulnérables tels que les ex-combattants et les femmes. Au début 2007, il avait assuré 91 000 journées de travail; plus de 2 000 agriculteurs disposaient de semences, de matériels et de bétail pour accroître la production agricole et 650 pépinières à arbres fruitiers et 600 serres avaient été mises en place. Le déminage, exécuté par l’entremise d’ONG afghanes spécialisées, avait libéré des terres en vue de leur mise en valeur et amélioré l’accès aux marchés.

Malgré la complexité persistante de la situation en Iraq, le PNUD continue d’appuyer les efforts de développement dans une grande partie du pays. Pour coordonner les activités des organismes des Nations Unies participant à la reconstruction, il administre de Fonds d’affectation spéciale du GNUD pour l’Iraq, doté d’un milliard de dollars EU. Il joue également un rôle de premier plan dans les domaines de la gouvernance et de la réduction de la pauvreté. Il a aidé le ministère de la Planification et de la Coopération au développement à établir un Groupe de la coordination de l’aide et une base de données de l’assistance extérieure contenant des informations sur quelque 15 milliards de dollars EU de dons, soit la plus grande base de données en son genre au monde. Une formation a été dispensée au ministère des Municipalités et des Travaux publics pour le doter de capacités de gestion modernes et pour permettre aux administrations locales de planifier et de fournir des services. Pour combler les lacunes des institutions du secteur public, en collaboration avec l’Organisation internationale pour les migrations, des expatriés iraquiens compétents ont été affectés dans le pays dans le cadre de missions de courte et de longue durée. Le PNUD aide le ministère des Municipalités et des Travaux publics à réhabiliter les principales installations d’alimentation en eau et d’assainissement, notamment une station de traitement des eaux qui dessert environ un million de Bagdadiens. Des partenariats avec des donateurs et le ministère de l’Électricité assurent la réfection de grandes centrales et de réseaux de distribution d’électricité ainsi que le renforcement des institutions compétentes. Le Programme pour la reconstruction et l’emploi en Iraq a créé des emplois de courte durée pour quelque 123 000 travailleurs dans le cadre de petits projets assurant la fourniture de services de base, la récupération de terres agricoles et le nettoyage des espaces publics dans les villes et villages.

Les crises, même si elles ont des effets profondément perturbateurs, peuvent offrir l’occasion d’adopter de nouvelles façons de faire les choses. L’implication du PNUD dès les tout premiers temps lui permet d’aider les pays à tirer parti de ces possibilités. À Sri Lanka, les initiatives baptisées « Places fortes » et « Veille sur l’aide » ont été lancées en tant que riposte au tsunami de 2004, mais sont devenues des modèles de planification participative et responsable du développement local. Ces deux projets couvrent au total 13 districts et 1 100 villages. Ils ont accru les capacités des collectivités locales à veiller à ce que l’aide humanitaire soit alignée sur les priorités locales. Les membres des collectivités ont acquis de nouvelles stratégies de base pour suivre les activités des groupes humanitaires sur le terrain et pour négocier avec les organismes gouvernementaux en vue de répondre aux besoins non satisfaits, notamment par le biais de réunions avec des représentants de la Commission nationale des droits de l’homme et du Groupe de travail pour la reconstruction de la nation au lendemain du tsunami. Des petits dons sont venus renforcer les initiatives de relèvement local de groupements communautaires tandis que des centres de ressources communautaires fournissent des services tels que des formations professionnelles et une éducation en matière de santé, ainsi que des informations sur les droits de l’homme et les droits à prestations. Ces projets ont considérablement amélioré les communications entre les collectivités et les autorités et ont abouti à des accords sur de nouvelles priorités de développement local. Une place particulière a ainsi été réservée, par exemple, à la diversification des moyens d’existence. Avant le tsunami, de nombreuses collectivités étaient en effet fortement dépendantes d’une seule ressource naturelle, qui a disparu du jour au lendemain.

Au Pakistan, le PNUD continue d’aider à rétablir et à améliorer les capacités des administrations locales réduites à néant par le séisme massif de 2005. Dans la Province de la frontière du nord-ouest, où certains bureaux municipaux étaient encore sous des tentes, un projet du PNUD a mis à disposition des bureaux préfabriqués faciles à mettre en place et équipés de mobilier et de matériel informatique. Une formation dispensée aux fonctionnaires locaux leur apporte des compétences technologiques et renforce leurs capacités de planification et de gestion des efforts de relèvement. Une initiative visant à retrouver les documents publics perdus se concentre sur les registres relatifs à l’utilisation des sols, les biens fonciers étant des avoirs productifs d’une importance toute particulière pour les populations rurales. Les travaux entrepris avec les responsables de l’administration des revenus fonciers soulignent la nécessité de l’application de strictes normes de transparence et de responsabilité.

Les événements des dernières décennies ont mis en évidence l’exposition particulière de certaines régions et de certains pays aux catastrophes naturelles. Le PNUD fournit un appui actif à la planification prévisionnelle qui atténue les risques de pertes de vie et de biens et leurs conséquences à long terme pour le développement. Après un ouragan et une éruption volcanique en El Salvador à la fin 2005, il a coordonné les efforts de relèvement des partenaires nationaux, des organismes des Nations Unies et des ONG pour acheminer des secours immédiats à 14 000 personnes de 22 communautés et pour les aider à reconstruire leurs logements et à retrouver leurs moyens d’existence. En 2006, le PNUD a collaboré directement avec neuf des municipalités les plus affectées pour formuler des plans de préparation en vue de futures catastrophes, notamment en formant 500 dirigeants villageois à l’élaboration et à l’application des plans. Des ressources complémentaires et une assistance technique ont été apportées au gouvernement central pour établir un système de surveillance et d’alerte.

Les Maldives, malgré leur vulnérabilité aux inondations, n’avaient jamais connu de catastrophe de l’envergure du tsunami de 2004, qui a causé une destruction massive dans beaucoup des îles de l’archipel, et elles n’étaient guère préparées à prévoir ce cataclysme ni à y réagir. Le PNUD a appuyé les efforts de reconstruction, mais il a aussi aidé le pays, pratiquement dès les premiers jours, à mettre en place un système complet de gestion des risques de catastrophe. En 2007, une loi sur la gestion des catastrophes nationales avait été formulée, base sur laquelle sera instituée une administration nationale de gestion des catastrophes. Le PNUD a aidé à établir le premier profil géographique de risques des différentes îles et a apporté son concours à la mise en place d’un système sophistiqué d’alerte avancée. Un centre national et cinq centres régionaux d’opérations d’urgence sont aujourd’hui opérationnels et 13 îles ont formulé des plans de gestion communautaire des catastrophes tenant compte des menaces et des priorités locales.

L’Indonésie a elle aussi été durement frappée ces dernières années par les catastrophes naturelles qui, depuis la fin 2004, ont fait près de 180 000 morts et causé des pertes économiques de plus de 14 milliards de dollars EU. Le PNUD a fait équipe avec l’Agence de planification du développement national et l’Organisme national de coordination de la gestion des catastrophes pour élaborer le Plan d’action national pour la réduction des risques de catastrophes. C’était la première fois que les pouvoirs publics revoyaient leur approche dans ce domaine et renonçaient à de simples dispositions réactives en faveur de mesures préventives et prévisionnelles. Le nouveau plan est conçu pour coordonner les interventions de gestion des catastrophes et pour améliorer l’emploi des ressources. Pour assurer sa mise en œuvre, le parlement a adopté une loi portant création d’une Agence nationale de gestion des catastrophes. En étroite coopération avec d’autres organismes des Nations Unies et des ONG, le PNUD a également œuvré avec les collectivités locales de certaines des régions les plus sujettes aux catastrophes de l’Indonésie pour mettre en place des systèmes d’alerte avancée, formuler des plans d’évacuation et mener des exercices d’alerte aux séismes et aux tsunamis. La population sera toujours vulnérable aux crises, mais l’Indonésie a reconnu que des politiques sociales équitables lui donnaient également le droit d’y être préparée.