Gouvernance locale au Cambodge


Les cambodgiens exercent leur droit de vote lors des élections à l'Assemblée nationale en 2008. Photo: PNUD Cambodge

Une nation qui a besoin de se reconstruire

Peu de pays ont dû faire face à des défis aussi monumentaux que le Cambodge après le régime des Khmers rouges. Des infrastructures en ruines, des centaines de milliers de déplacés, et des capacités de gouvernance infranationales limitées constituaient encore un obstacle à la stabilité longtemps après les élections de 1993.

Pendant le relèvement du Cambodge, le PNUD a fourni un appui sous forme d’un projet qui a commencé par la réinstallation des réfugiés pour ensuite devenir un programme de gouvernance axé sur le développement local participatif, initiative bientôt inscrite dans la législation.

Un partenariat souple et progressif

De 1992 à 1995, le PNUD a collaboré avec le Haut Commissariat aux réfugiés de l’ONU pour promouvoir la paix, la réconciliation et la réinsertion des déplacés. Le projet a ciblé les communautés où les déplacés se réinstallaient et s’est attaché à rénover les infrastructures, améliorer les services de base, créer des emplois et accroître la production de vivres et les opportunités de se procurer des revenus.

A retenir

  • Le PNUD a apporté son appui à l’élection des conseils communaux dans les 1 621 communes du pays.
  • En 2004, plus de 2000 fonctionnaires locaux et 12 000 conseillers municipaux s’acquittaient de fonctions liées à la gouvernance, au renforcement des capacités, à la mise en place d’infrastructures locales et à la fourniture de services.
  • L’accès aux marchés et aux services s’est nettement amélioré grâce à des milliers de projets communaux à petite échelle, ce qui a contribué à une diminution du taux de pauvreté qui est passé de 35 pour cent en 2002 à 25,8 pour cent en 2010.

En 1996, le PNUD a modifié son approche pour se concentrer sur le défi à long terme de la gouvernance locale, de la pérennisation et de la participation. Le programme Seila (en partenariat avec le Fonds d’équipement des Nations Unies, administré par le PNUD, et le Bureau d’appui aux programmes des Nations Unies) a commencé de façon expérimentale pour aider les autorités infranationales à s’approprier un processus de développement participatif et transparent. Dès 2002, le programme avait apporté son appui à l’élection des conseils communaux dans les 1 621 communes (subdivisions du district) que compte le pays. Deux ans plus tard, le gouvernement avait étendu à tout le pays les systèmes et mécanismes de renforcement des capacités que le programme avait mis au point. En 2004, plus de 2000 fonctionnaires locaux et 12 000 conseillers municipaux s’acquittaient de fonctions liées à la gouvernance, au renforcement des capacités, à la mise en place d’infrastructures locales et à la fourniture de services.

Les réformes qui se mettaient en place au plan communal ont induit une demande similaire au niveau des districts et des provinces. En 2005, le gouvernement a adopté un cadre de décentralisation stratégique comprenant un comité national de décentralisation. En mai 2008, 106 des 193 administrations de district recevaient des subventions globales, établissaient des priorités avec les conseils communaux sous leur juridiction et surveillaient la mise en œuvre des projets d’infrastructure et de prestation de services. Un an plus tard, toutes les provinces et districts élisaient leurs propres conseils. Depuis, le PNUD a donné son appui à l’élaboration d’un programme national décennal de développement démocratique au niveau des districts.

Tout au long de ce processus, le PNUD a aidé à forger un partenariat international impressionnant. Bien que le budget du programme annuel soit passé de 15 millions de dollars en 2001 à 90 millions en 2010, sa contribution n’a jamais dépassé trois pour cent en moyenne, même s’il fournissait l’essentiel de l’assistance technique.

Un changement concret pour un impact décisif

L’aide du PNUD a permis une réelle amélioration des conditions de vie au niveau local. L’accès aux marchés et aux services s’est nettement amélioré grâce à des milliers de projets communaux à petite échelle, ce qui a contribué à une diminution du taux de pauvreté, qui est passé de 35 pour cent en 2002 à 25,8 pour cent en 2010.

Une approche programmatique incorporant nombre de systèmes et procédures élaborés par le PNUD a été adoptée au Cambodge pour diminuer les coûts transactionnels de la gestion de l’aide.  Même si le PNUD lui-même diminue graduellement son aide, la relève est assurée, puisque l’État s’est mis à engager directement ses conseillers.

La complexité des réformes démocratiques en matière de développement, avec leurs dimensions tant politiques qu’administratives, exige une évolution des attitudes et pratiques dans les hautes sphères gouvernementales, ainsi que des stratégies de renforcement des capacités bien conçues pour présider au transfert graduel des fonctions aux administrations de district. Même si la participation financière de l’État au nouveau programme atteint 70 pour cent, un financement international important reste nécessaire dans un premier temps, et ce jusqu’à ce que les ressources nationales puissent couvrir tous les besoins.

Appui au changement transformateur
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Etudes de cas de coopération au développement durable et réussie
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Leçons apprises

On peut tirer plusieurs leçons de l’expérience cambodgienne:

 

Le programme a été porté par une vision et une analyse stratégiques: Deux facettes ont été envisagées dès le départ: améliorer les relations entre la société civile et l’administration locale et réduire la pauvreté au niveau local. Cette vision a été exprimée au niveau communautaire, dans les politiques nationales et par la communauté internationale.

 

Une chaîne n’est jamais plus solide que son maillon le plus faible: Le programme a continuellement collaboré avec les administrations à tous les niveaux pour assigner correctement les rôles et fonctions et impliquer les administrations à tous les niveaux dans le processus de réforme. Le programme a tenu compte du fait que les processus politiques locaux ne pouvaient être traités indépendamment du processus national.

 

Programmation holistique: Le PNUD a travaillé simultanément sur trois dimensions connexes : concepts, systèmes et structures, et investissements et fourniture de services.

 

Mise en œuvre souple dans le cadre d’une approche stratégique: Le programme, modeste au départ, s’est concentré en permanence sur les réformes de la gouvernance infranationale, tout en mettant en place des approches pilotes qui faisaient avancer et progresser l’agenda. On s’est inspiré de l’expérience internationale mais en la modifiant pour l’adapter aux circonstances locales, en tenant compte de l’avis des parties prenantes. Le résultat en a été une forte appropriation nationale.

 

Un style de gestion souple et axé sur l’apprentissage: « Apprendre en faisant », telle a été l’approche dans presque tous les domaines et à toutes les étapes du projet. Elle était nécessaire dans un contexte aussi instable, avec une base de connaissances aussi réduite.

 

Des donateurs prêts à prendre des risques: Le PNUD d’abord, l’Agence suédoise de coopération au développement et le Département du développement international du Royaume-Uni ensuite, ont accepté de faire preuve de souplesse et de réactivité face à des opportunités et des défis changeants, sans les restrictions souvent imposées par l’approche conceptuelle ou le cadre logique.

 

Importance de la décentralisation dans les pays émergeant d’un conflit: Dans tout le Cambodge, mais surtout dans les territoires jadis contrôlés par les Khmers rouges, une planification, des prises de décision et une mise en œuvre décentralisées et participatives ont contribué à la paix et la réconciliation au niveau local.