Gobernabilidad local en Camboya

Camboyanos ejercen su derecho al voto en las elecciones de la Asamblea Nacional de 2008. Foto: PNUD Camboya
Camboyanos ejercen su derecho al voto en las elecciones de la Asamblea Nacional de 2008. Foto: PNUD Camboya

Una nación que necesita ser reconstruida
Pocos países se han enfrentado a retos tan descomunales como los que vivió Camboya después del régimen de los Khmer Rojos: una infraestructura en ruinas, cientos de miles de desplazados y una capacidad limitada de gobernabilidad subnacional siguieron entorpeciendo la estabilidad mucho después de las elecciones de 1993.

A medida que Camboya se reconstruyó, el PNUD prestó su apoyo a través de un programa que comenzó con el reasentamiento de los refugiados y evolucionó hasta convertirse en un programa de gobernabilidad descentralizada de autoría nacional enfocado en el desarrollo local participativo, una iniciativa que terminó consagrada en ley.

Una alianza flexible y progresiva
De 1992 a 1995, el PNUD colaboró con la Oficina del Alto Comisionado de la ONU para los Refugiados (ACNUR) para promover la paz, la reconciliación y la reintegración de los desplazados. Centrándose en las comunidades donde se estaba asentando a los desplazados, el proyecto se dedicó a rehabilitar las infraestructuras, mejorar los servicios básicos y aumentar el empleo, la producción de alimentos y las oportunidades para generar ingresos.

En 1996, el PNUD redirigió su atención al desafío a más largo plazo sobre la gobernabilidad local, la sostenibilidad y la participación. El Programa Seila – alianza del PNUD con el Fondo de la ONU para el Desarrollo de la Capitalización, administrado por el PNUD y la Oficina de la ONU de Apoyo a los Programas – comenzó como un experimento en materia de políticas para ayudar a las autoridades regionales a asumir la autoría de un proceso de desarrollo local que fuese participativo y transparente.

En 2002, el programa había apoyado la elección de consejos comunales en las 1.621 comunas (subdivisiones de los distritos) del país. Durante dos años, el Gobierno extendió los sistemas y los mecanismos de creación de capacidades creados dentro del marco del programa a todo el país. Para 2004, más de 2.000 funcionarios regionales y 12.000 consejeros comunales estaban desempeñando funciones centradas en la gobernabilidad, la creación de capacidades y el suministro de servicios e infraestructuras locales.

Aspectos Destacados

  • El PNUD apoyó la elección de consejos comunales en las 1.621 comunas del país.
  • En 2004, más de 2.000 funcionarios regionales y 12.000 consejeros comunales estaban desempeñando funciones centradas en la gobernabilidad, la creación de capacidades y el suministro de servicios e infraestructuras locales.
  • Un mejor acceso a los mercados y a los servicios, resultado de miles de proyectos a pequeña escala en las comunas, contribuyó a la disminución de la pobreza, que pasó del 35%en 2002 al 25,8% en 2010.

A medida que se profundizaron las reformas en las comunidades, la demanda de reformas a nivel de distritos y provincias aumentó. En 2005, el Gobierno adoptó un marco estratégico para la descentralización y creó un comité nacional de descentralización. En mayo de 2008, 106 de los 193 gobiernos de distritos estaban recibiendo subsidios, estableciendo prioridades con los consejos comunales de su jurisdicción y supervisando la implementación de proyectos de infraestructura y de suministro de servicios. Un año más tarde, se eligieron los consejos subnacionales en todas las provincias y distritos.

El PNUD ha apoyado la creación de un programa nacional de 10 años en materia de desarrollo democrático en el ámbito de los distritos.

En todo este proceso, el PNUD ayudó a crear una notable alianza internacional. Mientras que el programa anual pasó de 5 millones de dólares en 2001 a 90 millones de dólares en 2010, la contribución financiera del PNUD se mantuvo en un promedio del 3% durante todo el período, aunque siguió proporcionando la mayoría de la asistencia técnica.

Marcando la diferencia: el impacto transformacional
La asistencia del PNUD llevó a una mejora real en los niveles de vida locales. Un mejor acceso a los mercados y a los servicios, resultado de miles de proyectos a pequeña escala en las comunas, contribuyó a la disminución de la pobreza, que pasó del 35% en 2002 al 25,8% en 2010.

En Camboya se adoptó un enfoque basado en los programas con el fin de reducir los costos de las transacciones generados por la gestión de la ayuda, incorporando muchos de los sistemas y procedimientos creados por el PNUD. A medida que el apoyo del PNUD fue terminando, sus asesores fueron contratados directamente por el Gobierno, lo que ha extendido el legado del PNUD al futuro.

La complejidad de las reformas en materia de desarrollo democrático, que comprenden dimensiones políticas y administrativas, requiere una transformación en las actitudes y en las prácticas en las esferas más altas del gobierno, así como estrategias de creación de capacidades bien diseñadas para apoyar la transferencia gradual de las funciones a las administraciones distritales. Aunque la contribución financiera del Gobierno para el nuevo programa fue incrementada hasta un 70%, todavía se necesita una considerable financiación internacional para la primera fase, hasta que los recursos nacionales puedan cubrir las necesidades.

Lecciones Aprendidas

La experiencia de Camboya muestra varias lecciones destacables:

 

- Un análisis y una visión estratégicos como base del programa: Desde un principio hubo una visión consistente con dos vertientes: mejorar la relación entre la sociedad civil y el estado local, y dar un alivio a la pobreza en el ámbito local. Esta visión se articuló en las comunidades, en las políticas nacionales y en la comunidad internacional.

 

- Una cadena es tan fuerte como su eslabón más débil: El programa se esfuerza continuamente en todos los niveles de la administración para asegurar que los roles y las funciones hayan sido adecuadamente asignados y para involucrar a todos los niveles del Gobierno en el proceso de reforma. El programa reconoce que los procesos políticos locales no pueden separarse del proceso nacional.

 

- Una visión holística de los programas: El PNUD trabajó simultáneamente en tres dimensiones relacionadas entre sí: conceptos, sistemas y estructuras, y entrega de inversiones y servicios.

 

- Una implementación flexible dentro de un enfoque estratégico: El programa comenzó de forma modesta, pero su objetivo estuvo consistentemente puesto en la reforma de la gobernabilidad regional, y los primeros enfoques impulsaron la agenda hacia adelante. La experiencia internacional fue modificada para adaptarse a las circunstancias locales, sobre la base de las opiniones de los involucrados. El resultado fue un alto grado de autoría nacional.

 

- Un estilo de gestión flexible y orientado hacia el aprendizaje: “Aprender haciendo” fue la práctica adoptada en casi todas las áreas y fases del proyecto. Dado el contexto inestable y los pocos conocimientos básicos, este enfoque fue necesario.

 

- Donantes dispuestos a asumir riesgos: Comenzando con el PNUD, y más adelante con el Organismo Sueco de Cooperación para el Desarrollo y con el Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido, se permitió la flexibilidad y la capacidad de respuesta frente a las oportunidades y a los desafíos cambiantes, sin las restricciones muchas veces impuestas por los marcos lógicos establecidos.

 

- El valor de la descentralización en los países en situación de post conflicto: Tanto en Camboya en su conjunto como en los territorios anteriormente en manos de los Khmer Rojos, la planificación, la toma de decisiones y una implementación descentralizada y participativa contribuyeron a la paz y a la reconciliación a nivel local.